第五章 出租汽车许可制度存在的主要问题及原因
第一节 存在的主要问题
《行政许可法》的实施及交通运输部和建设部出台的配套文件，初步规范了出租汽车许可的设定，也明确了出租汽车行政许可的条件和实施机关，为统一和规范我国出租汽车行政许可制度作出了重要的贡献。但我们也应该注意到出租汽车的行政许可制度的规范和运行主要依靠各地方、城市的地方性法规和规章，这些规定多数还具有浓厚的计划经济色彩和行政审批管理的印记。依据其对出租汽车行业实施规制，难以适应社会经济的不断发展需要和现代行政管理的步伐，特别是有关出租汽车行政许可方面规定，存在一系列问题。
一、许可机制的问题
（一）层级权限配置不清晰
根据宪法对中央和地方的职权划分应遵循在中央统一领导下充分发挥地方的主动性和积极性的原则的规定，决定了地方权力从属于中央权力，但在地方性事务的决策中，地方政府仍具有相当的自主权。在出租汽车许可体制中，一个地方和城市应投放多少出租汽车运力指标，显然属于地方和城市人民政府自主决策的事务。在出租汽车许可体制中，目前确立的是市和区县双层许可体制，省级以上政府行使对出租汽车行政许可的监督权力，不具体实施行政许可。从具体规定看，国务院的规定将出租汽车的许可笼统的授予县级以上地方政府管理机构，广东省的规章也有同样的规定，北京的地方性法规规定涉及交通运输部门、所属的市区管理处和郊区县交通运输部门。从具体实践看，出租汽车的营运区域最大的范围就是一个城市的行政区域。实质上出租汽车的许可只与市和区县两级主管部门相关。
将许可权授予地方可以保证市和区县区域范围内能够充分考虑自身特点合格现实状况进行出租汽车的行政许可，使许可政策调整和需求及时适应。但是现行制度中有一个重大的缺陷就是未在市、区县的许可权进行明确限划分，究竟哪些许可权利应当由市级行使，哪些权力由区县级行使，城市的区级主管部门能否完整独立的行使出租汽车行政许可权力，特别是在一个城市相对独立的远郊区县其能否独立行使出租汽车的行政许可权。从目前各地出租汽车行政许可的权利的设定看，市、区县的许可权限划分不明确、不清晰产生了一系列问题，不能充分适应和满足城市和地方发展的需要。部分地方和城市将出租汽车行政许可的权限全部集中收归地级市政府的出租汽车主管部门显然也是不合理的，特别是对于远离市中心的远郊区或县，该区域的出租汽车行政许可权由市级政府管理部门行使，显然不能及时对当地的运力需求做出反映，也不利于发挥当地政府管理部门的主动性。
（二）实施机构混乱
出租汽车管理事权曾经在中央国家机关之间产生过长时间的争议，交通运输部和建设部曾经均认为属于自己部门的事权。例如早在 1997 年建设部和公安部联合制发的规章中就明确规定城市建设主管部门是本区域内出租汽车的管理部门。2004 年建设部制发的有关公用事业特许经营的部门规章中也规定，建设主管部门负责包括出租汽车特许经营权在内的市政特许经营事业的主管部门。而同年国务院在制发关于出租汽车许可的临时法规中对出租汽车的许可机关笼统的规定由县级以上政府出租汽车管理部门实施，授权国务院有关部门对具体许可条件作出细化规定。建设部认为出租汽车行政许可事项属于其事权，随即制定企业许可、车辆许可和驾驶员许可条件的细化规定。2004 年由交通运输部牵头制定的关于道路运输的行政法规，明确“出租汽车的管理办法由国务院另行规定”,实质上是将出租汽车管理立法作为国务院的立法权限保留。2011 年交通运输部制定关于出租汽车从业人员许可的规章，明确由交通运输部门下属的道路运管机构负责核发出租汽车驾驶员的从业资格在出租汽车车辆许可、企业许可和驾驶员的具体许可事项中，各地方和城市也出现不同的许可主体，出现了由道路运管机构、客运管理机构和交通行政主管部门等不同的行政许可主体的情形。例如广州地方性法规规定，市交通行政主管部门具体负责企业许可、车许可和驾驶员许可证件的核发，即市区县两级区域范围的出租汽车行政许可均由市级交通行政主管部门实施。重庆政府规章规定，区分主城区营运区域和主城区以外区、县各营运区域，主城区营运区域的许可由市路运输管理机构负责实施，主城区以外区、县各营运区域的许可由区、县道路运输管理机构负责实施。而上海市对出租汽车许可权限的划分采用直接在地方性法规中列举的方式予以区分和明确，例如直接列出上海市城市交通运输管理处直接对黄浦等区的出租汽车客运进行日常管理和监督，浦东新区以及闵行等区、县交通行政管理部门负责组织本行政区域内的出租汽车客运管理工作，所属的运管机构负责具体实施本区域内的出租汽车客运日常监管工作。因此，上海市出租汽车许可证件的核发就出现不同的情况，市交通局或者区县交通行政管理部门对其所管辖的区域的出租汽车经营者核发经营资质证书，市运输管理处或者区县运输管理机构对对应辖区的车辆核发营运资格证件，市运输管理处负责全市驾驶员营运资格证件的核发。在上海市负责出租汽车许可核发的机构共有两级三类，即市区县两级和交通主管部门、客运管理机构和道路运输管理机构三类。
二、许可项目设置上的问题
（一）隐形许可问题
隐形许可问题主要表现在出租汽车经营权或出租汽车运力指标的设置上，各地方和城市的规定的不统一、不规范问题。对经营权的规定目前有三种形式，一是以北京、上海为代表的行政审批模式，在地方法规中没有明确的出租汽车经营权的表述，在出租汽车许可的实际操作通过前置审批的形式设定，出租汽车经营者如申请出租汽车经营必须1企业许可、车辆许可和驾驶员许可等相关证件。二是以广州、深圳、郑州、昆明等城市为代表的经营权总量调控模式或有偿使用模式，在地方法规中提出经营出租汽车的必须获得经营权或者运力指标。经营权是政府实施出租汽车市场总量控制的手段和措施，但对经营权是否属于行政许可在立法技巧上采取模糊侧策略或者有意避免将经营权按行政许可设置。对获得经营权的条件和程序也不在地方法规中明确，而是通过授权的方式让地方政府另行规定。如昆明的法规规定，经营权的使用期限和出让、转让的具体办法，由市政府另行制定。广州也有类似的规定，由交通运输部门制定运力指标的投放计划，报市人民政府批准。三是以重庆、西安为代表的特许经营模式，在地方法规中设置一个专门的章节对出租汽车经营权予以规范，明确经营权的属性属于许可或者特许，对于获得经营权的条件、程序，以及经营权的期限、转让和经营权特许经营协议的内容等都作出明确的规定。上述对出租汽车经营权设置的三种方式中，行政审批模式和经营权总量调控模式或有偿使用模式属于典型的隐形许可，其不但对经营权获得条件和程序不予以规范，甚至有意回避他的行政许可属性，以规避许可法对经营权出让、转让等管理行为的规范。
（二）二次许可问题
二次许可问题主要体现在对驾驶员资格许可上。根据交通运输部有关出租汽车驾驶员资格管理的规定，驾驶员只要符合规定的条件，申请报名参加考试并合格的，设区的市级道路运管机构就应当核发从业资格证件。但同时又规定驾驶员如要求从事出租汽车客运服务，还应当进行从业资格注册，向运管机构提交与已签署的劳动合同、聘用协议或经营合同。根据上述规定，出租汽车许可机关其实将出租汽车驾驶员的许可进行了拆分，即驾驶员考试合格后获得的从业资格证和注册后获取的注册证明印章。驾驶员许可是其通过考核后从许可机关获准从事出租汽车经营的个人资质证件，驾驶员进行从业资格注册及要求其提供有关劳动合同或经营合同的行为是出租汽车管理部门对出租汽车经营进行规范管理的行政行为，目的是对驾驶员和经营者之间的劳动用工和承包费用予以调整和规范。政府通过增加行政许可条件或变相行政许可的形式来简化或代替其正常的行政管理行为，本质是管理部门的懒政和堕政。从许可的角度，要求已经获得从业资格证得驾驶员提供有关合同的实质是增加了出租汽车驾驶员获得许可的条件，在从业资格证见加盖注册印章的行为是再次许可的行为。
在各地方和城市的出租汽车驾驶员许可证件核发实际操作中也基本按照交通运输部的有关规定执行的，存在广泛的对出租汽车驾驶员实施二次许可的问题。从实践看，出租汽车驾驶员即使取得从业资格证或客运资格证等许可证件也难以上岗，各地区、城市均会要求出租汽车驾驶员办理“出租汽车上岗”证、“服务监督证”或“服务资格证”等配套证件。如广州市的规范性文件要求驾驶员在获得从业资格后，如申请从事车辆营运必须由经营者或者驾驶员本人，持从业资格证和经营者与驾驶员签订的劳动合同到管理部门办理注册，由管理部门审核后配发服务资格证。上海的法规中规定了驾驶员要获得许可须经培训合格，获得市运管处核发“驾驶员营运资格证件”,即从业资格证，驾驶员在申请上岗时，管理部门审查合格后将再次发放“服务监督卡”.
