二、 我国草原保护法律制度在实践中存在的主要问题
我国草原资源保护法律框架涉及民事、行政、刑事多个法律部门，但基本内容规定在《草原法》中，我国草原保护法律制度是以《草原法》为纲，结合其他法律部门中有关草原保护制度的法律规定，对我国草原进行的立体保护。
我国《草原法》2003年进行了修订，2003年《草原法》实施的十一年是我国草原保护成效最好的时期，草原保护建设取得积极进展，草原政策体系逐步完善，草原保护基本实现了有法可依、有章可循。随着经济社会的快速发展，草原保护法律制度建设及贯彻实施还存在一些不同步、不协调、不适应的地方，还面临一些矛盾和问题，主要表现在有关草原保护制度的立法还不够完善，草原执法机制不健全，草原司法形势仍较为严峻，草原法治意识和监督机制未能有效确立等。
（一） 草原保护立法存在的问题
草原资源保护法律制度应当是一种系统的存在，系统内不同的法律之间应当相互支持，相互配合，共同维护草原管理秩序。我国草原资源保护法律立法不完善，内部不协调，这些问题导致现行草原法律规范在实践中难以适用。
1. 草原保护法律制度不完善
《草原法》是我国对草原资源进行监督管理的主要法律依据，但是《草原法》的规定还不够具体，不是出现任何一种危害草原资源保护的行为都能准确判断并找到相应的法律依据予以纠正和处罚，很多内容还停留在原则性的规定，缺乏操作层面的细致规定。这导致我国《草原法》中存在多处委任性规则，草原保护制度需要结合其他规范性法律文件加以适用，从而带来了草原保护制度的不确定性。如《草原法》第四十二条第二款规定，基本草原的保护管理办法，由国务院制定。这种委任性规则，需要国务院通过相应的途径或程序对基本草原通过立法的方式来确定，如基本草原范围如何划定，划定的程序和标准，具体执行部门等。此类规定在《草原法》中多处可见，如第三十九条规定，草原植被恢复费的征收、使用和管理办法，由国务院价格主管部门和国务院财政部门会同国务院草原行政主管部门制定。第四十八条规定，如何实行退耕还草和禁牧、休牧的具体办法由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府制定。第三十三条第二款规定，草原载畜量标准和草畜平衡管理办法由国务院草原行政主管部门规定。
这些不确定的规定，使《草原法》总是处在一种看得见却用不上的境地，单独引用《草原法》往往不能彻底解决问题，可是其他需要的行政法规或地方性法规又往往查阅困难或者是颁布不及时，这使草原资源监督管理的处境复杂。
而被委任的机构制定相关法律制度不及时则造成草原保护的依据不足，从而造成了《草原法》中有关草原保护具体依据的缺失。草原保护制度的现状需要尽快完善草原保护制度的相关法律法规，以及技术标准等，并在此基础之上对我国《草原法》进行修订，使我国草原保护制度更加完善。
2. 草原保护制度与其他法律文件的衔接不紧密
在《草原法》与其他法律进行衔接的过程中也存在不紧密的问题，具体表现在，分散在其他规范性法律文件中有关草原资源保护的内容并非是特指的，往往裹挟在对土地资源进行整体保护的条文中，如《土地管理法》、《农村土地承包法》、《刑法》，等等。
《土地管理法》和《农村土地承包法》这样的法律往往并非专注于草原资源问题，而是在规范农村土地、城镇土地的利用过程中对涉及的草原资源问题提供的指导性原则，这虽然在不同立法角度强调了对草原资源的保护，但是另一个问题是，在涉及草原资源的流转和规范使用等问题时往往要涉及《草原法》以外的法律，而该法律对土地问题只作一般规定，没有针对不同类型土地资源的具体情况进行专门立法，这些法律规定在解决实际问题时操作性不强，而这种多头管理既使得适用法律保护草原情形复杂，又由于法律条文利用程度低从而降低了法律条文的适用效率。
草原具备生态要素和生产资料的双重属性，草原法益属于国家关切的重大法益。草原法益的价值和地位决定其应当纳入刑法典。
《草原法》中涉及草原犯罪的法律规范有6个条文，即草原监管失职的行为（第61条）、截留、挪用草原建设资金的行为（第62条）、非法批准、征用草原的行为（第63条）、非法买卖、转让草原的行为（第64条）、非法使用草原的行为（第65条）、非法开垦草原的行为（第66条）。这些是草原附属刑法。以上条文的表述方式均为：“……构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不够刑事处罚的……”这意味着针对草原犯罪行为《草原法》表明依法追究刑事责任的态度的同时，并没有设定相应的刑罚，草原附属刑法不能独立定罪科刑。
我国刑法中对草原资源的保护也是间接的，刑法典中对土地资源进行保护的法律条文没有出现草原字样，刑法关于草原资源犯罪的问题因立法上的缺陷无法与《草原法》相衔接，运用刑法处理针对草原资源的犯罪行为时也存在没有具体操作标准可依的问题。由于立法之初没有强调对草原资源进行保护，随着对草原价值逐步深化认识，国家通过制定立法解释来进一步明确刑法中关于违反土地管理法规的规定中包括违反《草原法》。依据《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》为媒介，《草原法》第64条、第65条和第63条能够和刑法典第228条、第342条和第410条实现间接衔接。至2012年11月22日起开始施行的《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》出台，破坏草原资源刑事案件的具体操作有了明确的法律依据。这种对草原资源的刑法保护过于间接，降低了对草原资源的保护力度。
我国草原保护法律制度的现状需要对现有的草原保护法律制度进行梳理，对零散规定在各个法律文件的草原保护制度进行整合，以达到法律衔接紧密和引用自然。
3. 草原保护法律制度与相关法律文件的交叉调整
草原资源与其他自然资源天然交叉分布。不同的自然资源具有不同的属性和特征，但它们又都是自然生态系统中不可缺少的一部分，总是处于一种相互配合、相互依赖的生态系统和共同进化工程之中，而具有整体性。这就要求调整人们开发、利用、保护和管理自然资源活动和社会关系的自然资源法律，也应该维持和确认自然资源之间的这种整体关系，但我国的自然资源单行法之间是缺乏整体配合的。
如《土地管理法》与《草原法》存在调整范围的交叉，导致同一种自然资源同时受多部法律调整，使行为主体受多个主管部门管理。再如《草原法》与《森林法》调整内容存在交叉，因为我国草原往往与森林交叉分布，附属于同一地块的草原资源由草原部门管理，土地上的林木则由林业部门管理，加上历史上存在的颁发土地证不规范和国家土地政策多变导致的管理权的更迭，在同一地块上出现的土地纠纷由两个部门插手，两个部门各自为政，这种管理权和收益权冲突进而演化为地方政府之间的权力争夺，另一方面也出现了执法部门之间相互推诿、扯皮，严重影响了对草原资源进行保护和管理。从更深的层次来看，部门法律冲突的实质是一种部门利益的冲突，这种利益之争超越了国家利益和生态利益，最终会导致立法宗旨无从实现。
草原资源与环境作为人类生存和发展的基本物质基础和环境条件，各自具有自身的属性、特征和作用，但二者又相互联系、相互配合、互为条件。对草原资源的破坏导致了对生态环境的破坏，环境的污染和破坏又加剧了人与草原资源之间的供求关系的紧张。这决定了草原资源法律与环境保护法律之间非比寻常的关系。由于各自进入立法者视野的时机不同，草原资源法和环境保护法都独立地获得了各自的发展契机，但是二者的协作配合是今后草原资源与环境法律发展的新趋势。由于部门利益问题，目前草原资源法律与环境保护法律之间缺乏密切配合和相互支持，草原资源保护法律与环境保护法律之间的关系需要进一步理顺。
4. 草原资源产权虚置
草原资源产权虚置是我国草原资源开发利用过程中的过度开发、资源滥用、过度消费等短期行为长期存在而难以有效遏制的重要制度根源。这种现象不是单独呈现在草原资源的开发和利用过程当中，我国其他类型的自然资源的滥用和破坏也在很大程度上应归咎为自然资源产权虚置带来的恶果。
我国自然资源所有权主体单一，所有权主体是国家、集体，没有完整意义上的个人所有权。国家所有权在中国的自然资源所有权体系中处于绝对优势的地位，国家可以取得任何自然资源的所有权，而不受自然资源客体的限制；集体所有权则是有限所有权，包括矿产资源、水资源、野生动物资源和城市土地资源等都不能成为集体所有权的客体；而完整意义上的自然资源个人所有权是不存在的，只存在某种自然资源个别部分的个人所有权。
国家所有权的主体是国家，由国务院代表国家行使；集体所有权主体是农民集体，由农村集体经济组织代表农民集体行使。
无论是自然资源的国家所有权还是集体所有权，权利主体均因法律规定上的抽象性而处于虚置状态。这一安排导致的结果是，由于我国自然资源的所有权界定主要是国有产权形式和集体产权形式，即属于全体人民所有和某集体内全体成员所有，在此前提下，“公地悲剧”的发生不可避免。新中国成立后我国森林被大面积砍伐、草原普遍退化等，均可从这里找到原因。
5. 法律责任不完善
我国草原资源法律体系有关法律责任的规定总体特点是：草原法律规范多具有行政法律色彩，国家的角色定位是草原资源的管理者，国家权力多于个人的权利，对法律责任的的设定多具有行政惩罚性。这使民众缺乏对草原资源进行保护的积极性，增加了草原短视行为的风险。
我国草原保护法律制度中有关法律责任的设置也在一定程度上存在缺陷，法律责任规定不健全，特别是对一些经常发生的、危害较大的违法行为还没有相应的处罚规定或者处罚太轻，加之诸多因素导致的草原资源保护执法力度不够，常常难以震慑和打击违法犯罪分子。
从《草原法》法律责任一章列举的草原违法行为的责任承担方式上看，罚款这一处罚方式非常普遍，几乎任何一种草原违法行为的处罚方式中都有罚款。以罚款的方式作为承担草原违法行为的后果最为方便，罚款也是草原执法部门最乐见其成的一种责任形式。但是以罚款方式对草原违法行为进行简单处理，不利于对草原生态的恢复，降低了行为人的违法成本。
（二） 草原保护执法存在的问题
我国草原资源保护制度在执法层面也存在许多亟待解决的问题。
1. 执法依据不健全
草原资源立法应当在执法的层面保证法律执行的及时性和确定性。我国草原资源保护方面的执法面临着委任性规定过多导致的执法依据空白，执法程序的缺失，以及法律责任不健全等问题。
我国草原资源法律对于相应法律关系主体在开发、利用、保护和管理的过程中所享有的权利和应承担的义务规定的不够明确、具体，法律责任制度的“软化”问题突出。许多法律不论是在制定之时，还是在修订之后，由于经济体制改革和政府管理体制等多方面的原因，对一些重要问题没有做出明确规定，而是“由国务院另行规定”.这样的委任性规定过多，而实际上被委任方并未能及时做出新的具体规定，就使得单行法留下了许多空白，显得很不具体。
目前草原执法依据不健全，特别是草原执法程序、执法监督和强制执行等方面法律的缺失，使草原资源执法活动面临“执行难”,加上法律之间衔接方面的问题，缺乏立法解释以及配套的实施细则、实施办法，草原资源行政执法困难重重。
2. 执法体制不健全，机制不完善
我国《草原法》规定了草原管理部门机构的设置和职能方面的内容，随着草原保护立法的不断完善，草原监督管理机构建设也更加健全。《草原法》第五十六条规定国家设立草原监督管理机构，具体负责草原法律、法规执行情况的监督检查，并对违反草原法律、法规的行为进行查处。该机构与草原行政主管部门的区别是，草原行政主管部门是在中央行政机关和地方行政机关中具体承担管理草原保护、建设、利用的职能部门。国务院草原行政主管部门是指农业部，县级以上地方人民政府草原行政主管部门是指畜牧局（厅）、农牧局（厅）或者农业局（厅）。草原监督管理机构是指，各级草原行政主管部门按照《草原法》和《行政处罚法》的规定设立的专门从事草原监督管理工作的机构。草原监督管理机构是法律明确授权的执法机构，在行政主管部门的领导下从事草原执法工作，即对草原法律、法规的执行情况进行监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处。
草原监督管理机构监督的对象是一切违反草原法律法规的单位和个人。
随着草原法律法规不断健全和完善，全国草原监理体系建设步伐明显加快。
据农业部草原监理中心统计，截至2009年年底，全国县级以上草原监督管理机构共有844个，其中单独设置的草原监督管理机构为218个，占机构总数的25.8%.【1】
尽管草原监理体系建设有了新的进展，但从草原监理机构的数量、人员数量、装备条件以及管理体制等方面看，都与承担的草原保护和执法监督任务不相适应。除港、澳、台外，全国尚有9个省（直辖市）和60%以上的地（市）、75%左右的县（旗）未建立草原监理机构。现有草原监理机构中，近3/4的机构是与草原站等技术推广部门合署办公，管理体制与所承担的行政执法职责不相适应。
此外，草原监理人员不足的问题也很突出 ,平均每70多万亩草原才有1名监理人员。
我国草原面积大，分布广，草原地区交通条件普遍较差。草原资源执法人员匮乏，加上基层草原监理机构人员专业素质偏低，直接导致了对草原资源违法犯罪行为的查处力度不足，制约了我国政府对草原资源保护的力度。
从草原资源管理职能结构分析，我国当前草原资源管理机构的职能包括规划职能、行政许可职能、执法职能、监测（勘测）统计职能、行政调处职能。
从性质上看，既有行政职能，也有准司法职能（行政处理）。这些职能的设置与环保部门、林业部门发生交叉，使草原资源执法行为既降低了管理效率也增加了管理成本。由于草原资源管理机构职能设置过多，很多职能形同虚设。
3. 草原法律意识淡薄
我国广大民众对草原资源保护缺乏法律意识， 在广大民众中间，尚未形成草原资源的法治意识，对草原非法开垦司空见惯，对非法使用、征用草原的行政行为漠然视之，面临草原执法时甚至有质疑之声。在政府惠农政策的背景下，一些乡村和牧场为了增加农业收入，将草原私自大面积开垦为耕地，承包给农民耕种，同时一些农民私自开荒，将草原变更为耕地，增加收入为个人谋利。
有些草原地区矿产丰富，为了取得国家征地补偿款，农村集体经济组织和个别农民争相将草原开垦为耕地，以提高政府征地补偿标准。如大庆市红岗区杏树岗镇金山堡村地处油田区，2005年上半年该村村委会发包开垦草原种庄稼、树木、中药材，但却不认真经营管理，也有的村民未经村委会同意，甚至也未与村委会打招呼，就侵占村集体的大片草原建厂房等，以此骗取巨额补偿款。
执法理念正确与否，决定政府部门和工作人员能否完全依法行政，彻底、有效地适用法律法规保护草原资源。由于执法指导思想上的偏差，在不正当利益的驱动下，有些地区和部门有法不依、执法不严，以自己可能获得的利益决定对法律、法规的态度。有些部门为了获取经济利益，对收费权、处罚权、审批权、发证权等有利可图的，都争着管，对无利可图的，则推卸责任；将草原执法作为收入的来源，在罚款上定任务、定指标，乱罚款、乱收费现象屡禁不止；以罚款来代替法律，该移交其他部门或司法机关的案件不移交，一罚了之；擅自截留、坐支罚没款，该上缴财政的不上缴或少上缴。
一些地方政府无视草原法律法规，不顾资源、环境承受能力，片面强调经济发展，在草原上开展各类工程建设和矿藏采集活动，或者开垦草原扩大耕地面积，造成大面积草原被破坏。草原执法部门在依法查处非法开垦和非法征占用草原案件时，往往被地方政府认为是阻碍地方经济发展的行为，并予以干预，甚至阻碍草原执法，造成案件查处困难。甚至在某些地方出现了草原执法部门利用手中权力助纣为虐，非法进行行政审批，使非法使用草原披上合法的外衣。在草原执法机关内部缺乏依法行政意识，领导意志和人为因素在很大程度决定着政府行政行为和行政程序。法律法规和政府规章、文件两者的位置往往被颠倒，存在以文代法、以言代法、以权压法、以情扰法。
4. 法律监督机制滞后
草原行政执法权由政府行政主管部门行使，涉及领导干部违反法律需要追究刑事责任，存在以党纪、政纪处分代替刑事处罚，难以体现法律面前人人平等，影响草原保护监督机制作用的发挥。
检察机关是维护国家法律正确实施的主要监督机构，但目前人民检察院组织法中关于检察机关监督对象主要限定在政法部门的侦查、诉讼等司法活动，对于更加广泛的涉及治安、教育、交通、税收、卫生、民政等政府部门行为合法性的监督则未授予明确的监督权。在此背景下，检察机关对草原执法行为的监督处于无能为力的境地。
（三） 草原保护司法存在的问题
1. 破坏草原犯罪问题
破坏草原构成犯罪的行为类型，主要包括非法开垦草原、违反禁牧休牧和草畜平衡规定、非法征收征用使用草原案件和非法临时占用草原。
我国《草原法》中对禁止开垦草原有明确规定，开垦草原甚至是犯罪行为，但仍然不能阻止农牧民为了经济利益铤而走险，《草原法》中关于草原保护制度的法律规定在一定程度上形同虚设。以内蒙古为例，从1992年至2000年，内蒙古耕地面积由601.71千公顷增加到960.25千公顷，增加了358.54千公顷，是1992年耕地面积的一半还多，其中在1997年曾一度达到1014.27千公顷。
而在内蒙古等地每开垦1亩草原往往就会引起周围3亩左右草地沙化。
根据《2009年全国草原监测报告》，全国重点草原的牲畜超载率为31.2%,在疏于有效管理的分布着草原资源的地区，过度放牧、随意放牧是普遍现象。超载过牧已经成为草原退化的主要原因之一。
从内蒙古2011年至2013年草原违法案件的统计情况来看，非法临时占用草原案件和非法征收征用使用草原案件共破坏草原0.42万亩，占被破坏草原总面积的14.6%.而且非法征收征用使用草原案件和非法临时占用草原案件的结案率相对较低，2013年度内蒙古非法征收征用使用草原案件的结案率仅为62.5%,大大低于平均结案率99.6%的水平。【2】
从该统计可以看出，开垦草原案件对草原资源的破坏最为严重，2012年度破坏草原面积为9.6万亩，占破坏草原面积比重的79.93%;2012年度非法临时占用草原面积案件和非法征收征用使用草原案件各自破坏草原面积为1.44万亩和0.97万亩，分别占破坏草原面积比重的11.99%和8.08%.
2. 草原行政诉讼问题
在行政诉讼领域，草原行政执法行为不规范引发的行政诉讼是行政诉讼的一个重要类型。草原行政执法不规范主要从以下角度进行体现：草原行政执法程序违法，草原行政违法行为认定缺乏统一标准，对同种草原行政违法行为处罚不一致。
草原行政执法过程中进行行政处罚的依据主要是针对草原违法行为现场的勘验和调查笔录情况，进行现场勘验需要利害关系人到达草原现场，通过实际踏查确定违法行为损害草原的面积，需要特定的测量仪器和原始图纸、卫星图片等材料，其中调查笔录需要询问相关知情人对违法行为进行确认。以上行为需要草原行政执法部门人员、物资配备充足，技术条件具备才能有效开展工作。
实际上我国草原行政执法部门在人员、物资和技术条件等方面尚不具备有效进行草原行政执法的条件。草原行政执法过程中存在程序违法行为，如调查人员不足二人，现场勘验草草了事漏洞百出，草原行政执法人员强行以自己的意识确定是否对草原有破坏行为。《草原法》规定，改变草原用途是草原违法行为之一，一般理解改变草原用途是指将草原变成耕地或者在草原上进行植树造林等改变草原上覆盖多年生草本植物属性的活动，以及对草原进行建设性使用造成难以恢复草原植被状态的破坏行为。但由于《草原法》这方面规定过于原则，对具体改变草原用途的标准缺乏解释，在现实中往往由草原行政管理部门自行确定和解释，导致草原违法处罚标准不一，实践中也的确造成了草原行政执法行为的随意性。
草原行政执法中存在的程序违法行为可直接导致行政诉讼中草原行政部门的败诉，从而降低了行政执法的严肃性和政府的公信力，而草原违法行为认定标准的不确定，处罚标准的不统一，给司法机关对草原行政执法行为的合法性的认定造成了一定的障碍。
3. 草原民事诉讼问题
涉及草原的民事诉讼在基层人民法院是不可忽视的工作部分，这类案件的特点是纠纷多，审理困难，矛盾大。涉及草原的民事案件类型多样，主要类型包括草原发包不规范引发的民事纠纷，因草原权属和界限不清导致的民事纠纷，以及由于草原发包主体与草原管理主体身份重合导致草原承包合同纠纷。
草原发包不规范指草原发包合同内容不完备，在现实中不能完全履行和履行过程中引发一系列问题的现象。如合同约定的面积与实际不符引发的合同纠纷，草原承包人私自乱开发草原和其他利益相关人之间的冲突，因合同内容存在的问题部分草原承包人在订立草原承包合同后拒不交纳草原承包费的行为。
在很多草原地区还存在政府不作为，草原破坏无度的现象，如政府放任农民开垦草原，甚至在草原上非法建造房屋，事后却能够取得合法产权证书，从而引发草原承包合同和产权证需确定各自效力的纠纷。另外，一定时期内国家对草原、林地权属政策存在变化，导致原属于地方政府发包范围的草原改由林业部门享有权利，导致了地方政府非法发包草原引发的侵权赔偿。政府草原管理部门同时作为草原发包主体和草原管理主体，这种身份上的重合容易导致政府以行政行为代替对合同的履行。另外还存在政府为了达到征用的目的，以行政强制的方式解除草原承包合同，从而造成了草原承包合同效力的不确定。
草原发包不规范和政府违法发证等行为，人为造成了草原承包合同和权属证书的不符，增加了司法机关的办案难度。由于国家土地政策的变化和地方政府部门的违法发包导致的侵权赔偿案件，因涉及政府，实践中需法院和政府进行汇报、沟通，客观上延长了办案的审限。政府同时作为草原发包主体和管理主体，在履行合同义务方面和解除草原承包合同方面的随意性，使司法机关办案难度增大。
