四、错案责任追究的实施程序
众所周知,实体法需要程序法的保障才能发挥其作用,两者相辅相成缺一不可。如上文所述,结合国外立法,笔者建议了几种法官错案责任承担形式。但是,重新审视我国错案责任追究的实施程序,不难发现,存在着明显的法律漏洞,忽略了我国现实的法制环境。
虽然全国各地具体的司法情况不同,但各地各级法院在追究错案责任的按照旳指导思想和具体程序上的规定却很相似。司法实践中,一般是疑似错案的,原审法院院长会提交原审法院的审判委员会对是否属于错案进行进一步确认;上一级法院发现下级法院审判中出现了错案并决定需要追究有关审判法官的责任时,将指令下级法院追究错案审判法官的责任;此外,群众向各级法院内部的纪检和监察机构举报错案并经调查核实,需要追究错案审判法官的错案责任时,会报请原审法院院长按照上述程序向审判法官追究责任。需要强调的是,负责错案责任追究的部门一般是设在人民法院内部的错案责任追究领导小组及其下设的错案责任追究办公室,错案责任追究领导小组有权负责本级人民法院及下级人民法院的错案责任追究,错案责任追究办公室是错案责任追究领导小组的日常办公机构。‘乍看起来,我国的错案责任追究体制在司法实践中能够发挥其应有的作用,但是,在细节处理方面还有很大的问题。
(一)疑似错案受理
错案受理是责任追究程序的第一步,通过如何甄别是否是错案,以及判断案件法律适用的对错与否,对法律专业性和公正性要求很高,并且还要保持司法独立性。因此,案件受理机关在接手错案时需要考虑上述这些要求才能保证错案受理不至于流于形式,简简单单的走过场而已。目前,我国对疑似错案的受理权是归于法院内部审查机关,这样极容易造成上文所述的“裁判员”和“运动员”不能分离,导致错案受理透明度不高、公正性不足的结果。因此我国错案受理机关必须进行改革,笔者认为应当结合我国权力分割自身的独特性。
我国的政权体制结构设计中本身就存在着人大常委会这一机构且明确规定了它的职能,但是,人大常委会并非司法机关,也没有法律专业人才,很容易会产生盲目指挥的结果,危害法律的公正。因此,笔者建议依靠人大常委会内部司法委员会来审查法院的错案,这样既保证了专业性又维护了监督体制的独立性。这种模式并非不可行,在司法实践中己经有切实可行的例子,例如吉林市人大常委会将受理申诉、控告作为发现审判机关违法办案问题的主要“窗口”。
在1993年和之后的一年里,市人大内务司法委员会通过这一 “窗口”受理涉及对政法机关的总计申控432件。对所受理的申控,司法委员会通过以下方式解决:1.直接答复,司法委员会对经过审议讨论觉得处理结果和运用法律并无不妥的,会选择直接答复当事人,并向当事人解释决定依据和相关法律适用;2.转交其他机关查办,对普通的申控,则将案件转其他有关机关处理;3.发函交办,司法委员会通过审查认为案件在认定事实及适用法律上存在问题,将备函相应机关,依照法定程序处理,并要求其规定时间内通报结果;4.追踪督办,对疑似错案经过审查认为法官审判畸轻畸重,并且需尽快处理的,在批转有关机关办理的同时,司法委员会将跟踪进展,限时解决;5.协调处理,司法委员会决定需要多个机关或部门统一处理,协同办案的,将发函要求各机关尽快解决;6.专案调查,对一些疑难申控案件,组成专案小组负责专门调查,并且经市人大内务司法委员会讨论审核,提出复查意见后再移交有关机关或部门限期结案,并抄送处理结果,这两年通过上述工作,法院共纠正错案7件。‘从吉林市人大常委会的疑案受理机制中,不难发现,它起到了复核审理疑似错案的职能,保证了专业性及独立性,发挥了其独特的权力职能,起到了非常好的效果。笔者觉得应当推广这一机制,弥补和完善我国错案受理阶段存在的法律漏洞。
(二)疑似错案审查
诚如上述,虽然发挥人大常委会的职能可以起到监督和复核错案的功效,而且在司法实践中也确实正在运用,可是,如果想要在全国法院全面普及这一建构可能在实行上面临很大的阻力,效果也未必如愿。因此,比较稳妥的方法是建立一个中立的司法复核机构,保持人员的法律专业性和复核权力,这样实际起到的效果可能和人大常委会内部司法委员会无多大差别,而实际推广的阻力也较小。但是,这一机构该以何种具体程序审查错案,将涉及到司法实践中的具体问题。
鉴于当下在司法实践中对错案的认定阶段,主要是以二审结果作为认定错案的依据,不难发现,还是有瑕疵可循的。虽然我们并不能说在二审的审判中,法官的业务能力与专业水平一定就胜过一审的法官。可是在司法实践中,往往在一审审判的基础上,包括庭审过程、结案陈词,二审会比一审更加专业,法律适用也更为妥当,法理解释也胜过一筹。在法院的内部督查复核体制中,各地的法院绝大多数会将经过二审改判或者发回重审的案件定性为错案,这一做法有些武断也太绝对了。基层法院在监察时应当区分情况,具体问题具体分析,将某些法律适用的确错误、认定事实的确不清的案件抽离出来,重新审核,不应盲目的信任二审法院的断案结果,然后再对责任法官以不同程度的惩罚方式进行错案追究。这一做法仅适用于一般轻微错案,对于那些产生严重危害结果、影响特别恶劣的错案则不应当再由法院自行审查复核。这样的错案的认定应当交由独立于法院系统外的专门机构,并且,不能单单根据二审法院的审判结果直接追究,而应当以二审结果作为参照,重新审查事实和法律适用,得出自身的判断,以此做为认定错案的依据。
按照这样的程序,再审法院并不适合审理已生效的判决,为了体现司法公正性,此类案件需交独立于法院的专门机关或部门审查复核。例如,司法行政部门设立这样的专门机关,也可以如上文所述在人大常委会设立司法委员会。
这样做的法理并不难解释,因为,如果再审案件再由法院组织重新复核,难免会产生公正性的疑问,会引起当事人对法院的质疑,也很容易引起上级法院偏袒下级法院的情况。我国从古至今都是人情社会,包括当下也是如此,许多偏远地方的法制观念并不强,如果将疑似错案交由法院再审,无论是同级法院还是上下级法院,审判法官是不调动的,很多法官常年在一级法院,这样就很容易造成案件再审及责任追究受到法院内部人情关系的影响,以及法院领导的不正当压迫,导致该受惩戒的法官到最后不了了之,造成错案一错再错。
因此,独立审查组织的工作人员不宜像法院法官一样采取固定编制,应学习类似于仲裁委员会的专家组成形式,构建专家遴选机制,随机组成审查委员会。而且,参加错案复核审查的成员,需有很强的法律专业能力和审判素养,并且不能在法院就职。一旦疑似错案交付给独立机构审查时,组成的审查委员会成员均从专家名单中随机遴选,以三到五人的规模为妥。并且,小组名单需对外保密。审查需以封闭的方式,研究讨论过程对外严格保密,这样就防止了外界的干预,以期得到的审查结果公正且公平,并且,这些结果需附以专家签名。如果专家委员会经过讨论研究认为提交的疑似错案的确属于认定事实或适用法律存在错误,则可直接认定其为错案,并附责任者惩戒意见及釆何种处罚的意见,将这一结果下发至原审判机关,让其对错案责任人的进行追究。笔者觉得,经过上述程序,将再审和疑似错案的认定独立于法院系统之外。
可能会有学者认为这一做法会有损法院独立审判的权力。这一看法存在明显的疏漏,独立机构的设置只是将复核审查权从法院系统剥离了出来,并没有损害法院独立审判的权力,因为独立机构从案件审理到法院结案都没有干预其正常审判。而且,有学者认为现今我国法院系统存在着大量冤假错案现象,独立机构的存在对于纠正司法腐败,提高司法公信力,具有积极的作用,并且,再审案件的提起以及是否决定再审立案,应由当事人向各级人大提起,由人大决定是否立案,再审立案的决定权不在法院,这样才可以对法院及法官产生更严格的监督与制约。1(三)审核抄送。
除了上述两种错案责任追究的实施程序外,还有一种必要的实施程序,即将错案经过有关机构审核并抄送给原审判机关处理。笔者以为这是审核抄送的第一层意思。其次,另一层意思是对于有权收到抄送的机关的主体应当扩大一定的范围,即应当包括检察院,通过将案件抄送相应级别的检察院,可以让其起到一定的监督作用。
我国当前法律已经明文规定了检察院有权抗诉的职能。例如,根据《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律的规定,检察机关在“发现”法院判决裁定有错误时有权向相关法院提起抗诉。然而,除了当事人申诉外,检察院还能以何种方式“发现”错案呢?在司法实践中,通常情况下是只有当法院将生效判决、裁定抄送给检察院,检察院才有可能主动审核是否存在错案。这一看似简单的抄送行为,其背后隐含的权力制衡原则确实非常微妙的。
如果一些生效民事判决是由于认定事实不清、适用法律错误造成的,且产生恶劣的社会影响和严重的后果,使国家、集体蒙受巨大损失,但一经法院判决结案,可能当事人或第三方无意再向检察机关申诉。如果出现这种情况的话,结合当下司法实践中,法院没有向检察院抄送判决、裁定的惯例,很容易导致检察院很可能对那些疑似错误的判决、裁定无法“甄别”,以至于被法院“蒙混过关”。所以,当法院及时的将己经生效的裁判文书一并抄送给检察院时,它才有机会履行法律规定的依职权监督职能,起到审查错案的责任。
除此之外,有些错案的当事人也的确不知道可以到检察院申诉这一司法救济手段,而是采取了更为极端的做法即向原审法院的上级法院或者政府部门上访。因此,假使能正式建立法院向同级检察院抄送生效判决、裁定文书的制度,当检察机关发现裁判确实存在的问题后,通过抗诉及时启动再审程序,就能够避免许多当事人的涉法上访。1不仅增加了公众对司法的信心,也为建立和谐的法制环境增添了一道保障。
笔者以上所举,仅是将案件抄送检察院的构建性意见。此外,针对我国绝大多数地方法院对错案审查普遍是由法院内部所设机构进行复查的,因此,就这一普遍做法而构建的审查组织经过研究得出的错案审查意见,笔者觉得,也需将此审查意见分别抄送三个地方。第一是检察院,其原因大致如上所述,可以给予检察院抗诉的机会,一定程度防止错案审查中间存在的“猫腻”。第二是人大常委会内务司法委员会,从行政职权上划分,人大具有监督司法依法运作的职能,因此,对错案追究负有不可推卸的责任,所以,将复查意见抄送人大是必要之举。第三则是原审法院审委会或者上一级法院,经过审查得出疑案明显存在认定事实不清、法律适用错误的情况之时,需对法官追究责任,而具体负责执行且更适合执行的机构必然是原审法院或上一级法院。因此,抄送审查意见书至法院系统也是必须的。此外,在抄送审查意见书时,意见书必须列明审查人员各自意见且需签名,以避免人情关系导致的含糊其辞,使审查程序流于形式0(四)责任追究责任追究程序是法官错案责任追究制度中最后一步,即追究造成错案的法官责任的程序。如上所述,如果能够在各级人大设立独立的内务司法委员的话,笔者觉得有权追究责任法官的主体及具体追究程序大致如下:
1.最高人民法院、各地高级人民法院和任何公民(包括案件的当事人)都有权请求对错案的审理法官进行责任追究,享有对错案负有责任的具体司法人员的控告、检举、揭发的权利。
2.最高人民法院、省、自治区、直辖市鄂高级人民法院在再审案件审理过程中,如果发现下级法院的法官和本级(最高人民法院再审时,仅指自己)法院的法官有违法违纪行为,所审案件明显认定事实有误、适用法律存在严重错误时,有权请求该法官所在法院的同级人大常委会内务司法委员会-究办案法:官责任。
3.疑似错案案件的双方当事人(包括第三人)提出对违法违纪的法官进行责任追究的请求时,要承担相应的举证责任。其他公民对认为法官违法违纪并应之进行责任追究而提出的控告、检举、揭发,应向省、自治区、直辖市高级人民法院或最高人民法院提出,由其负责专门调查,一旦查证属实尚,依相关规定请求该法院的同级人大常委会内务司法委员会追究办案法官责任。
4.任何公民有确切证据证明法官有违法违纪行为的,也可以直接向全国人大常委会或省、自治区、直辖市人大常委会内务司法委员会提出追究有关违法违纪的法官责任的请求。
各级人大常委会内务司法委员会一旦受理有关组织或个人的错案责任追究.的请求文件后,应当对涉案材料及案件情况进行仔细调查。在此基础上,在掌握了充足的违法违纪证据并对疑似错案的事实、法律适用进行充分研究之后,依照法律的相关规定对责任法官做出处罚的决定。如果按照相关法律规定,需要罢免错案法官职务的,则人大常委会内务司法委员会应向本级人大常委会提交罢免意见书及抄送内务司法委员会的审查意见稿,最后,由人大常委会决定是否罢免该法官的法官职务;如果错案法官造成恶劣影响,产生严重后果以至于触犯刑事法律规范已经构成犯罪的,内务司法委员会还应提请具体负责部门追究其刑事责任。有学者认为,在审理此类法官违法违纪案件时,由于错案责任追究组织设在了省级以上人大常委会内部,级别和地位已经相当高,故主张对此类案件的审理实行一审终审制,同时,在人大常委会内设的错案责任追究组织审查案件的过程中,应当赋予该法官充分的辩护权利,借以论述自己的主张,维护自身的权益。1待处罚决定做出后,如果被处罚法官不服处罚决定,可以向做出处罚决定的内务司法委员申请复议,也可以直接向上一级法院同级的内务司法委员提出申诉。至于处罚的种类,可以在法官法的基础上借鉴日本的法官惩戒制度结合我国现有的法律制度,将处罚分为警告、记过、记大过、降级、撤职和罚款六种。
其中前五种为主处罚类型,一人一事只能适用其中一种,第六种罚款为附加处罚类型,不能单独使用且是必须附加处罚类型,必须附加罚款的处罚从经济上加大了对行为不当法官的处罚力度和法官进行不当行为的成本增强了司法处罚的震慑力,能有效的预防法官不当行为的发生。
综上所述,我国的法官错案责任追究模式存在着很大的问题,相比西方国家法官弹劾及惩戒制度,从侧面反映了我国对法官错案责任追究法律规定的混舌L、程序的不规范。很多情况下,审查错案的组织机构既扮演着“裁判员”又扮演了 “运动员”,权责不能分开,很容易损害司法的公正性,使错案审查变成一纸空文。除了制度上的缺陷外,在程序上我们也有很大的不足之处,许多处罚规定分别在不同的法律中,导致了一旦出现处罚责任法官,需翻阅多种法律条文才能确定处罚措施。程序的混乱反映出的是立法机构的不重视,这也一定程度上导致了,近几年冤假错案的不断涌现,立法者难辞其咎。因此,笔者建议学习西方完善的法官责任追究的制度模式并且结合我国的基本国情,走出一条具有中国特色的法官错案追究体制。
