四、完善我国法官错案责任追究制度的几点建议
(一)严格界定“错案”的概念并明确责任追究范围
“错案”是法律适用中的一种现象,故应从法律适用的角度对其概念标准进行界定。法律适用的逻辑程式是,将既定的法律规范(大前提)适用于特定的案件事实(小前提)从而得出判决结果(结论)。13故判定错案的标准主要有:一、事实标准,二、法律标准。笔者认为, ,法律和事实均具有确定性和不确定性的属性,这就意味着判决结果也是兼具这两种属性,即是相对确定的而非唯一确定的。所以各地法院将“判决结果”作为认定错案的标准有失偏颇。
笔者认为,错案标准应界定为办案法官对其承办案件,主观上有故意违法或存在重大过失的过错,客观上有违反事实、法律(实体法和程序法)或明显违反逻辑规则的行为,主客观两方面缺一不可。但违反一般道德规范、政策、某些法学观点或对法律的理解偏差等不宜作为错案要件,而且也要注重实体正当性和程序正当性的综合评价。对于作者前述“客观方面明显违反逻辑规则”问题,虽学理上较少探究,但在审判实践中该问题十分重要。一般认为,法庭认定事实正确、援引法律恰当,必然会得出正确的裁判,然而审判实践并非如此简单:
首先,事实认定中存在逻辑推理。法庭不会再现客观事实,只能根据现有证据进行推知;其次,对法律条文的引用也需要逻辑推理。由于法律条文语言的模糊性,加之法官的不同理解认知和相关社会因素等,法官需要考虑不同法律文件和条文之间的逻辑关系,以避免他们之间产生逻辑矛盾;再次,即使事实认定和援用法律是正确的,也不必然得出正确的判决结果,反之亦然,即裁判结果正确也并不能说明认定的事实和适用的法律就一定是正确无误的。法官在违反逻辑规则方面的心态是主观故意还是过失较难把握,故在此以“明显违反逻辑规则”作为判定标准较谊。加之前述各界对“错案”概念的争议观点和司法实践,综上,笔者认为,“错案”应是指人民法院中与审判相关的人员故意违法或存在重大过失违反法定程序进行审判、执行造成严重后果、认定事实错误或适用法律明显不当的案件;根据《法官法》第32条以列举式方式规定的法官不得有的十三种行为及结合当前审判实践,笔者认为,法官错案责任追究的范围应包括以下三种情况:法官存在枉法裁判等违法行为;法官在审判中适用程序错误;在判决中适用法律存在明显低级错误。
(二)建立独立的惩戒组织和严格的法官错案追究程序
1.建立统一的法官惩戒委员会
在追究主体方面,通过本院审委会来追责,对于审委会讨论决定的案件来说,难逃“自我裁判、自断其罪”之嫌;若是由上级法院来追责也并不现实,因为前面已论述过,上下级法院之间以及上下级法院法官之间易进行私下“沟通”结成“良好关系”,因而就需要考虑建立一个新的专门机构来进行追责以避免上述问题的发生。故建议可全国统一立法(如可由全国人大常委会对《法官法》的相关内容进行修改或者制定新的法律如《法官惩戒法》),规定在最高院和各省高级法院新设立法官惩戒委员会作为专门的错案追责主体,委员会由资深、公正的法官组成,严格按照已经明确的错案标准(即前述主观过错和客观行为),同时注意将实体正当性和程序正当性作为综合评价的依据,各地高级人民法院的法官惩戒委员会负责基层法院和中级人民法院的“错案”案件以及本院相关错案。如若因错案而被追责的法官不服高级人民法院法官惩戒委员会的决定,可向其提出复议或向最高院提起申诉;错案审查来源较为广泛,如人大代表向法院质询的案件、检察机关抗诉的案件、党内纪检监察机构汄定的案件、被提起上诉的案件、人民群众来信来访及新闻媒体反映的案件等。应当注意的是,这种来源广泛的监督并不会必然引起对办案法官进行错案追责,而是要经岛院惩戒委员会的调查核实后作出决定。各地高院法官惩戒委员会可设立投诉电话、邮箱,开通相关网站、微博,接待群众来访。14对群众反映的相关问题在规定时间内调查核实。
2.明确法官错案责任追究制度的责任承担及追究程序
在相关立法上,既有全国人大常委会制定的《法官法》,也有最高院颁布的两个“办法”,还有《人民法院奖惩暂行办法》、《人民法院监察部门查处违纪案件的暂行办法》、《法官违法违纪举报中心工作办法》等,还有各级地方法院自身的错案追究内部规范性文件等,相关规定不同且繁多混乱,在实践中带来诸多不便,不利于法官错案责任追究制度的贯彻执行,故建议仅保留《法官法》和最高院的两个“办法”,废除其他规范性文件。
对于该项制度的适用主体范围,可根据最高院的两个“办法”和《法官法》的规定:包~括各级法院的审判人员、助理审判人员,也包括执行员、书记员、司法警察、司法鉴定人员,还包括各级法院正副院长、正副庭长、审判委员会委员。对于责任的承担者,“办法”中亦有规定,但在实践中,各地法院的规定不尽相同。为进一步明确责任主体和维护公正,笔者认为,可以在《法官法》中对责任承担者予以明确规定,具体问题具体分析增加如下规定:(1)错案为独任审判的,由具有过错的审判法官个人承担责任;(2)错案是经由合议庭讨论决定的,合议庭成员根据各自责任大小均要承担责任。由于办案法官主要承办案件,故其应承担主要责任,其他成员承担次要责任;(3)提交庭长或分管院长讨论决定的案件,除案件承办法官要承担责任外,具有过错的院、庭长也要承担相应责任;(4)提交审判委员会讨论的案件,承办法官与审委会意见一致的,案件承办法官和审委会人员均要承担相应责任;双方意见不一致,最终按照审委会意见的,由审委会承担相应责任。
在追究程序方面,笔者建议废除其他规范性文件(如《人民法院监察部门查处违纪案件的暂行办法》等),在新制定的《法官惩戒法》中明确规定法官错案责任追究程序(如案件受理机关、法官惩戒委员会的人员组成、审理采用的证据法则、责任追究的变更与解除、不予追究情形及被追责法官的救济途径等)。追责程序实行“不告不理”原则,一旦被举报案件存有错案的嫌疑,则启动该程序,针对群众检举、控告人民法院及其工作人员违法违纪的问题由各级法院的上级法院监察部门受理并收集相关材料,呈送各省高级人民法院的法官惩戒委员会。
应当注意的是,英美法系和以德、日为代表的大陆法系国家,对于法官的惩戒均持谨慎态度。例如美国就明确规定,对于涉及裁判的实质性问题的投诉会被驳回;15在大陆法系,以德国和日本为例,必须先经过专门的追诉或调查委员会进行深入的调查,并得出全面客观的事实之后,才能对法官进行弹劾并予以惩戒。对法官的具体惩戒措施,一般采取警告、罚款、减薪、降职、开除公职等五种措施,16若要罢免法官的职务,则要由宪法规定的法官弹劾法庭负责处理。鉴于此,我国在法官错案追究问题上也应当持谨慎态度,将该项制度予以立法明确。
(三)切实保障法院及法官独立
司法独立包括三部分:司法权独立、法院独立和法官独立。其中,法官独立是司法独立的核心部分。在现代法治社会,司法不独立,法官就不可能独立;法官不独立,案件的公正性就无从谈起,且易引起司法腐败和冤假错案。另外,我国的相关规定过多的是涉及到对法官的惩戒少有保障。故笔者建议,法院应当从人权、财权上与政府相分离,并且建立专门的法官身份保障制度来解除法官办案的“后顾之忧”,以防止因法官不独立及司法腐败而引起“错安”。
1.保证法院人权、财权的独立
我国法律虽然规定人民法院不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉、独立行使审判权,但这毕竟属原则性规定。由于法院的人权和财权握在行政机关手中,其审判活动在某种程度上会受到行政机关和行政首长的影响。17而且在实践中也存在司法权行政化问题。另一方面,党政并未完全分开,法院的工作还受到党委的领导,这就有可能使得“权大于法”,法官维护正义要付出被撤职或调往他处的沉重代价。此外,从赵作海案件中也可看出,该冤假错案肇始于基层政法委主导办案,政法委的设立初衷是加强对政法工作的领导和管理,但这种“领导”绝非是对具体案件的主导办案。在这一前提下,法院工作在一定程度上也受到政法委的过度干预和影响。故此,法院应当摆脱人权和财权的束缚并实行党政彻底分开。首先,需要法律赋予法院或上级法院、地方人大一定的用人权;其次,法院财政与地方财政脱离,直接来源于国家;再次,保证党政分开,明确规定党对政法领域是政策的领导而非具体业务领导,党对于监督权的行使、对徇私枉法案件的监督要依照法定程序进行;通过立法明晰和完善基层政法委职责,规定政法委的主要任务是研究工作中带有方针、政策性的问题而非是对具体案件的主导干涉。笔者认为可对于地方政法委进行逐级撤销,明确政法与司法的关系,探索实行法检系统人、财、物的垂直管理,确保司法权行使不受任何机关团体和个人的干涉。
2.建立专门的法官身份保障制度
我国法官错案责任追究制度的主要目的重在追责,少有对法官的相关奖励和身份保障措施,洛阳中院法官李慧娟案就是一典型例证:由于人大常委会的“施压”,李法官受到被撤职的“严肃处理”,这不仅会挫伤一线法官的办案积极性,还使得其法官身份处在无保障状态。
故本文建议建立专门的法官身份保障制度的主要目的就是使法官在办案的过程中减轻思想负担,可以不用顾忌环境、法院压力、行政机关及权力机关监督和干涉等因素的影响,减轻后顾之忧,能够做到凭借良心和法律来独立、公正审判。法官身份保障制度主要包括以下几方面内容:(1)、法官除依法被撤职外,一经任用则不能任意被更换;(2)、在高薪、收入不得减少、适当增加加班费用等方面的物质保障;(3)、除个人主观因素外,其职务行为不应追究,应当被豁免。
国外做出了较为完善的规定来保障法官的身份,如法律保护法官的任期,除因法定事由,法官不得被免职、调任或以其他形式解除其职务;只有按照法定条件才能弹劾、撤职、调离法官或者令其提前退休。英美法国家一般规定,法官非经弹劾程序不被免职,也不受其他形式的惩戒。18除了身份保障外,也通过高薪制、工资收入不得减少制等保障法官的物质生活,这在一定程度上会遏制司法腐败、提高法官工作积极性。我国《法官法》第8条第3款也在一定程度上体现了对法官身份的保障。然而我国对法官身份的保障并不完善,存在对法官的免职、辞退理由过于宽泛的问题。如《法官法》第13条规定经考核不称职要免除法官职务,第40条规定了辞退情形,如因审判机构调整或者缩减编制员额需要调整工作,本人拒绝合理安排的。国外并没有上述第40条辞退法官的规定。
为此,建议我国在《法官法》或者上述新立法《法官惩戒法》中明确对法官身份的保障,废除第13条和第40条条款,增加“法官因违法、退休、自愿离职、长期患病不宜工作的情况下予以免职”的规定;其次,由于法官工作的特殊性,可以比照一般国家机关、企事业单位适当延长退休年龄,使得具有丰富办案经验的法官从事案件的办理。再次,提高法官工资待遇。鉴于法官工作的技术性和专业性,法官的工资应当高于一般行政人员。英美法系法官的工资高于一般公务员的工资。如美国联邦最高法院首席大法官的工资与总统的工资大体相当;英国大法官的年薪高于首相。此外,法官的处分不得给予减薪等。因此,根据我国实际财政状况,应适当逐步提高法官的工资待遇。由于我国法院法官工资收入普遍偏低,各种非工资收入对清贫的法官来说是浪大的诱惑,这在一定程度上助长了司法腐败。实行高薪制,一方面可以遏制这种腐败,另一方面来看,通过高薪来提升法官入门标准、严格考核晋升,可吸引一些髙素质人才加入到法官队伍中,从而提高法官整体业务素质。最后,从立法上确立法官享有职务行为的豁免权,明确规定法官只有在办案过程中存在违法行为和超越权限、滥用职权,程序违法等情况下才能被追责,避免因法官认识不同、判决结果与上级法院不同而被随意追责;同时,根据法院的实际情况,还应适当增加法官编制,减轻现有法官的办案压力,以保证办案质量。
总之,党政分开保障法院及法官的独立、髙薪制提高法官待遇等可从根源上杜绝法官违法办案’遏制司法腐败,提高法官素质,减少“错案”的发生;建立法官惩戒委员会从制度措施上保障法官独立与司法公正’从而建立权责相称、利害相关的法官错案责任追究制度以推动司法改革的进程,完善我国法制建设。
