三、目前我国法官错案责任追究制度的缺陷分析
(一)理论层面(制度设计方面)的缺陷
1. “错案”概念过于模糊,难以界定
实施法官错案责任追究制度,首先就要解决什么是“错案”的问题。由于没有明确的限定标准,在司法实践中往往将判决结果出现错误、发还重审或者被改判的案件不加区分的一律认定为“错案”。从其语义来看,顾名思义,就是指有错误的案件。这个命题无疑隐含着这样两层意思:即一是关注案件的判决结果,二是肯定判决正确的唯一性。⑤由此就得出这样的结论:存在“唯一正确的判决”,只要其他判决不同于该判决就是错误的,而诉讼程序显得毫无价值。此外,有人认为,错案是指在判案过程中对认定案件事实或者适用法律出现错误的案件;也有人认为,错案是指法官故意违法或者存在重大过失,致使枉法裁判、显失公正的案件;1998年9月最高人民法院颁布《关于人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》,在程序和执行方面以列举式作出了追究法官责任的规定,这些规定是以法官的主观过错为前提。而实体错误的责任追究在第14条和第18条有所体现,并且在第22条中规定法官因政策调整,对法律、法规理解认识的偏差或因案件事实和证据上的偏差而导致裁判的改变而不承担责任。综上所述,最高院认定错案必须具备主客观两方面条件:主观方而存在故意违法过错,无论结果如何都要承担违法审判责任。客观上,即使是法官存在过失,但若造成严重后果,也要承担责任;河南省高级人民法院在《河南省高级人民法院错案责任终身追究办法(试行)》中给出的错案定义为“人民法院工作人员在办案过程中,故意违反或因重大过失违反与审判执行工作有关的法律法规致使裁判、执行结果错误,造成严重后果的案件”;⑥而基层法院大多以案件判决结果作为错案认定的标准。如山东省武城县人民法院在实践中将上诉发还重审案件、被上级法院改判的案件及申诉机关认定为错案的案件一律认定为“错案”,由本院党组领导追究办案法官的相关责任,而不过问法官是否有违法行为和主观过错。另外,如前面各界争论观点所述,由于法律会受到事实认定、法律语言条文模糊、社会文化等相关因素的影响而具有不确定性,各地法院在实践中对于责任认定标准、追究范围、追责主体和责任承担主体方面的规定也各不相同。由此可以看出,各地法院对“错案”认定的不同标准,使得“错案”概念难以界定。
2.制度的实施依据与《法官法》的规定冲突
我国法官错案责任追究制度的实施依据与《法官法》的规定相冲突主要表现在两个方面。
其一,位阶冲突。《法官法》在其第8条(法官享有的权利)第2款中规定,法官依法独立审判案件而不受行政机关、社会团体和个人的干涉。第3款中规定:“非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分”。从世界范围看,各国多以极高位阶法律如议会立法、宪法对法官的任免惩戒作出规定,由此推知各国对法官地位、权利保障的注重。故按照世界范围的这种惯例,我国《法官法》第8条中的“法”就应当是指全国人大i其常委会制定并通过的法律。而从我国法官错案责任追究制度实际运行的具体依据来看,河南省高级人民法院发布的《河南省高级人民法院错案责任终身追究办法(试行)》、山东省武城县人民法院对法官责任追究的规定以及各地法院对法官错案责任追究的类似规定等只能算是法院内部规范性文件,这不符合上位法规定的形式要件,实施依据存在位阶冲突;其二,内容规定不一致。
《法官法》第32条以列举式规定了法官不得有的十三种行为,并在33条和34条中规定有第32条所列行为之一的,应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除处分。可以看出,《法官法》中规定的对法官的惩戒只处罚列举的十三种“行为”,惩戒标准是行为标准,而从各地法院对法官进行错案责任追究所依据的规范性文件来看,其追究标准的重心不只在“违法行为”,也重在追究判决的“结果错误”,由此可以看出,我国各地法院实施的法官错案责任追究制度所依据的内部规范性文件中有部分内容是《法官法》中列出的“法官不得有的十三种行为”所不能涵盖的,因此是违法的。
(二)实践层面(实际运行方面)的缺陷
1.法官错案责任追究制度实际运行中存在的问题
(1)责任追究主体不明确。1998年9月最高人民法院发布“两个办法”后,法官错案责任追究制度便被正式确立,并在全国范围内推行实施。然而我们会发现,各地法院在贯彻实施过程中,追究责任的主体不尽相同。如根据《河南省高级人民法院错案责任终身追究办法(试行)》,河南省各级人民法院对于错案责任的追究,先由法院审委会讨论决定是否构成错案。对于构成错案的,将相关材料分别移交纪检监察、组织人事部门进行对错案人员的追究;在实践和相关案例中,如前面所述,河南洛阳中院法官李慧娟案中,法院党组对法官作出处理。山东省武城县人民法院也在内部规定由院党组领导负责错案责任的追究;最高院发布的《追究办法》规定由人民法院审判组织确认法院的判决、裁定是否错误,但是该“审判组织”到底是审判委员会、审判监督庭还是某个业务庭或者合议庭不得而知。⑦而且该项规定违背了“裁判者不得自断其案”的法理原则。
(2)责任承担主体的迷误。最高院的《追究办法》中规定仅对违法审判的法官个人进行责任追究。而在现实实践中,很多法院不仅追究法官责任,也会追究法官所在的庭、科室责任。这种连带责任追究的做法,违反了《追究办法》第4条中违法审判法官责任自负的规定,也损害了其他法官的合法权益;而有些案件办案法官并不存在违法、枉法裁判行为,案件是经审委会讨论通过的,因上级法院的发还或者改判而仅仅追究办案法官的责任,显示公正,而且这些案件有些也达不到要追责的程度。如在河南洛阳中院法官李慧娟案中,办案法官并无枉法裁判行为,也未有适用法律错误,更是没被上级法院发还或者改判,办案法官也尽到了合理审慎的义务,而且判决也由审委会讨论通过了,仅仅因人大常委会的施压,法院就作出处理决定,而且仅仅针对办案法官,这无疑是不公平的。
(3)认定责任的标准片面。《追究办法》第2条对法官责任追究内容的规定,给出了主客观两个方面的标准。即主观上故意,客观上存在违法行为。即使不是出于故意,而是重大过失,但是客观上造成严重后果。纵观目前各级法院的做法,洛阳中院法官李慧娟案中,办案法官的行为既不属于《法官法》中列明的法官不得为的行为,也不属于最高院发布的两个“办法”中规定的违法审判及执行错误的情形,还不属于河南省《错案责任终身追究办法(试行)》的“错案”概念的规定,而且也做到了合理审慎的义务,对其进行错案追责并无法律法规依据。该案因当地人大的“施压”而追究法官责任是否妥当?以山东省武城县人民法院内部规定及做法为例,不仅追究程序错误和违法行为、枉法裁判的责任,还过分注重判决结果并以此作为判定是否为“错案”的标准。只要是案件经上诉后被上级法院维持原判的,就认为不是“错案”,被上级法院发还重审、改判的一律是“错案”,而不过问法官主观上是否有故意或重大过失,客观上是否有违法行为或造成严重后果。笔者在前面已多次强调,由于法律条文语言的模糊性、法官的不同认知等因素都会产生对法律理解和适用的偏差,上级法院的判决结果虽无法评价其是否完全准确合理但也属主观理解认识,仅因上级法院的主观标准就对改判和发还重审的案件追究办案法官“错案”责任,这种“以结果论对错”的标准固然便于操作,却是片面的。
(4)法外施罚。《法官法》和《追究办法》中均规定了法官应受到追究的违法行为。根据“罪刑法定”原则,《法官法》和《追究办法》规定外的行为不应当被追责,且《处分办法》中仅规定对情节较重的违法审判行为给予警告至开除处分。但在实践中很多法院将追责的范围扩大并增加或加重处罚方式。如山东省武城县人民法院对实体和程序错误的案件均列为“错案”,并对错案实行零容忍。将本院的奖惩制度与此“挂钩”,一旦被认定为错案,则办案法官就与年底评优一切活动无关,若是“错案”案件数量多了还会对法官实行“诫勉”和派出进行三个月的学习。法院的这种做法直接违反了《法官法》第8条第3款中法官不能被随意处分除非有法定事由、经由法定程序的规定,侵害了法官的合法权益;在赵作海案件和洛阳中院法官李慧娟案中,对办案法官的处理实质均是临时性行政处理措施:停职检‘,这不属于相关法律法规或司法解释中对法官惩戒措施的有关规定。
2.法官错案责任追究制度施行后产生的负面影响我国法官错案责任追究制度不仅自身存在一定不足,且各地法院在施行中产生了些许迷误,其在施行后也产生了一系列的负效应制约着制度设计功能的发挥。主要表现在以下几方面:
(1)该项制度的实施影响审判独立,并间接损害当事人的合法权益。其一,加重法院审委会负担,妨碍法官独立审判。法院内部对法官进行错案责任追究,也在一定程度上束缚了法官手脚,加重了法官的心理负担。法官在办案的过程中会面对哪怕不是因其过错而要承担错案责任的风险。为避免这种风险,法官在办案中稍有疑问或者调解不成,就会在下判前请示庭长或者审委会成员。笔者在实践中就了解到,山东省武城县人民法院法官为避免因上级法院将案件发还或改判而受到错案责任追究,就将某个案件多次汇报请示院长,并将该案件提交审委会讨论,根据审委会的意见下判;其二,损害当事人合法上诉权和上下级法院之间的审判独立。法官为避免因上级法院的发还重审或者改判而承担以此受到错案追究的责任,往往将案件诉诸调解或者给当事人“做工作”以防止其上诉。另一方面,若案件调解不成或者无法提交到审委会讨论,法官的另一条途径就是寻求上级法院的“帮助”,如案件请示制度。
法官通过案件请示,根据上级法院的答复意见作出判决,这样,即使当事人不服一审判决而提出上诉,上级法院一般也会根据其之前的答复意见来if行认定,从而驳回当事人上诉,维持原判。这种做法使得上诉程序成为一纸空文,损害了当事人的上诉权。值得注意的是,案件请示制度并未有法律的明文规定,仅在最高院的司法解释中做了规定并得以制度化,但在实践中非常普遍。虽然在案件复杂、法官业务水平不高的情况下具有一定积极作用,但该制度违背了审判独立原则,有惇于合法性原则,不符合公开审判原则、直接审理原则、两审终审原则、回避原则等,也不利于增强下级法院和法官的责任心。?此外,个别法官平时也会注意与上级法院法官“搞好关系”,双方之间在业务上结成“审判友谊”关系,即使一审判决结果与上级法院法官意见不一致,上级法院法官也一般不予纠正以避免下级法官承担责任。上下级法院及法官之间的这种“友谊关系”损害了当事人的合法权益,严重影响了审判独立。
(2)挫伤法官办案积极性,一线岗位人才流失严重。如前所述,由于政策调整、案件事实认定的偏差、法律条文语言的模糊性及其法官个人认识、素质水平的不同,下级法院的判决被上级法院发还重审或者改判实属正常现象,如果下级法院以此结果作为评定“错案”的标准,轻则对办案法官扣除奖金、诫勉,重则处以警告、记过及以上的处分,会严重影响到办案法官的积极性,很多法官选择拖延时间以少办案,降低被错案追究的风险。加之很多法院内部奖惩机制不完善,从事行政、后勤人员的待遇并不一定比办案法官低且不必承担错案责任的风险,故很多一线办案法官选择竞争行政后勤岗位或者辞职转业,这就造成一线法官人才流失严重。另外,有的法院不仅追究办案法官责任,也连带追究其所在庭、科室的责任会损害其他法官的合法权益,但在个别案件中仅仅追究办案法官的责任有时又会显失公正。
比如在赵作海案件中,在政法委的拍板下起诉,法官连独立审判权都没有,却被追责,有失公允;在洛阳中院法官李慧娟案中,李法官因在判决书论理中认定《河南省农作物种子管理条例》是低位阶法律,其相关规定与高位阶的《种子法》相冲突而无效。由于我国法律中并未赋予法官确认法律条文是否有效的权利,故当地人大认为判决违法。办案法官最终被撤销审判长职务,免去助审员资格。?然而,该案是经过洛阳中院审委会讨论决定,且判决书也是依据审委会讨论决议草拟,此外,本案二审法院也维持了原判,排除办案法官是否需要被追责这方面,仅伩追究办案法官而原审审委会和二审法院却不用为此担责,这对办案法官来说显失公正,会在一定程度上挫伤法官办案的积极性。因此笔者认为,在进行法官错案责任追究时应当做到具体案件具体问题具体分析。
(3)导致错案“难”追究。我国法官错案责任追究制度的设计初衷是遏制司法腐败,纠正违法、枉法裁判行为,维护司法独立公正。然而这一制度在具体实行中却也有可能导致错案难以被追究。原因有以下几个方面:其一、有的法院在纠错纠责的同时,往往实行”连带责任“制,不仅影响到法官的待遇、形象和前途,也可能会使法院承担司法f偿的责任,影响法院的司法权威,所以很多法院往往不愿深追究。其二、有的法院内部也并不愿意因错案追究而减少办案人员或是出于减少发改率、撤销率,提高判决质量的考虑,对本该纠正的错案却又不予纠正。?
(4)影响办案效率。法官为防止因“错案”而被纠责,往往釆取“拖”的策略。明明可以适用简易程序的案件,被久拖不决从而转化为普通程序,将结案日期延长,不仅减少了办案数量以降低被错案追责的风险,也使民诉法设置简易程序、提高办案效率的目的落空。另夕卜,在普通程序中,为避免被追责,法官往往对案件持“谨慎”态度,案件稍有疑难便向上‘级请示或者由审委会讨论决定,虽然体现了司法公正和严肃性,但却是以牺牲司法效率为代价。
(5)民事案件易诉诸调解,刑事案件易“宁纵不枉”。笔者曾就法官如何应对被错-责任追究的问题向武城县法院法官请教过,得出的答案就是民事案件诉诸调解,这样做不仅可以使法官回避对疑难案件作出判断,而且经过调解的案件,当事人不能上诉,故也就不存在案件被上级法院发还重审或改判的可能。在刑事案件中,法官也往往采取“宁纵不枉”的态度。因为如果法官严格按照法律,被告一般认为被判重而提起上诉企图减轻处罚。恰如案件被上级法院改判,法官就会承担被错案追责的风险。但如果一开始就稍轻判,被告人或许不会上诉,如若上诉,上级法院也考虑到“上诉不加刑”而不能改判,因而法官也就没有承担错案责任的风险。“(6)易滋生更多腐败。可以从前文论述的案件请示制度窥探一二。下级法院法官通过向上级法院案件请示,做出判决的依据便是上级法院的答复意见,故即使案件被上诉,上级法院一般也会根据其事先的意见驳回上诉,维持原判。然而,很多案件受程序规范的制约而无法通过正式渠道向上级法院请示汇报,于是有些法官就会另辟溪径,私下与上级法院法官进行'“沟通”,在这一过程中往往容易滋生腐败问题,背离我国法官错案责任追究制度的初衷。
通过对我国法官错案责任追究制度理论层面和实践层面的缺陷分析,并结合上文中各界对该项制度存废问题的不同观点,本文作者认为,不同观点均有可取之处。但是,并不存在只有益处而没有瑕施的完美制度。'2即使废除该制度,重新设计和建立一项旨在遏制司法腐败,维护司法独立公正的新制度也会不可避免的遇到各种层出不穷的新问题。由于西方发达国家法官准入门滥高,法官业务素质及待遇均较高,且没有错案责任追究的法文化传统,故其不存在“法官错案责任追究”,而我国自古就有法官错案责任追究的法传统文化,且我国法官准入门楹较低、法官业务素质整体不高,司法管理行政化、法官待遇低等因素,我国确实存在不少违法办案、枉法裁判的现象。错案责任追究制度直接作用于“错案的制造者”是预防司法腐败、维护司法公正的最直接有力手段。这项制度的存在符合我国国情。故作者认为,在我国当前全面深化司法改革的背景下,应当坚持法官错案责任追究制度,通过对西方相关法官惩戒制度的借鉴,进一步完善措施来弥补当前我国法官错案责任追究制度的漏洞和不足,以真正发挥该项制度的作用,实现其设计初衷。
