3 我国养老保险制度存在的四大问题
我国养老保险制度经历了计划经济时代向市场经济时代的转变，在整个 90 年代对制度的改革也一直不断变动，造成了制度设计的混乱和不连续性，从而使得制度发展出现了很多问题。面对日趋严峻的人口老龄化形势，这些问题在压力下日益凸显，本文将分别阐述我国养老保险制度自身所存在的四个问题。
3.1 三大支柱发展不平衡
我国现行社会养老保险制度主要由三大支柱组成，他们分别是：社会养老保险、企业年金、个人养老计划，但是这三大支柱的发展极其不平衡，严重影响了社会养老保险制度的可持续发展。
首先，作为第一支柱的社会养老保险是由国家层面强制执行的给予劳动者年老或丧失劳动能力后最低的生活保障。目前，我国的社会养老保险制度过于依赖第一支柱，从而使得国家负担了过多的责任，也就造成了养老金的缺口对于财政的裹挟。这样的情况无形中造成了社会养老保险的发展缓慢，与其它两大支柱相比，其工资替代率居高不下，也使得本来就相对较低的保障水平提升缓慢，其次，作为第二支柱的企业年金无论是从企业年金累积额还是参保企业数量等方面发展都较为缓慢。企业发展企业年金的动力不足，其允许进入成本列支太少，税收优惠政策也并未落实，即试点地区“企业缴费在工资总额 4%以内的部分，可以从成本中列支”,而基金投资收益部分以及非试点地区企业缴费部分的税收比例远低于国外许多国家，如果美国为 15%,德国为 10%①.由于过度依赖社会基本养老保险第一支柱，造成了国家基本养老保险的工资替代率居高不下，降低了企业和职工建立企业年金的积极性。目前建立企业年金的大多为一些垄断行业的大型企业，他们的企业职工大多有较好的收入，有较好的商业保险作为补充，并不会担心自己的养老问题。而反观一些传统纺织、机械等中小企业，面对激烈的市场竞争尚存在经营危机，从而使得他们没有精力去建立企业年金制度。另一方面，由于这类企业的职工收入偏低，缺乏对企业年金的认识，面临当下物价房价等高涨的经济压力，他们更青睐提高工资水平，而较少考虑退休后的收入水平。作为企业的管理者来说，企业年金的建立效果体现的是将来的收益，而不是现在，并不能直接反应现任领导的业绩，从而让企业的管理者失去了建立企业年金的动力。由于我国的就业压力，目前在就业市场上，职工往往是处于弱势地位，他们很难诉求企业为其提供企业年金。现有的企业年金制度同样缺乏有效的监管，从而使得企业年金出现被挪用、挤占的风险，不仅影响其收益率，甚至会造成巨大的账面缺口。
最后，作为第三支柱的个人养老保险目前则处于起步阶段和附属地位，水平较低，商业保险在养老保险体系中的地位和作用没有得到充分发挥。经济合作与发展组织 34个成员国人均养老金储备在 1.7 万美元，其中二支柱、三支柱占 80%,第一支柱占 20%.而美国 2011 年养老金储备中只有 10%由第一支柱管理，二、三支柱达到 90%,这一点在中国恰好相反，90%的资产为第一支柱管理，10%的资产为第二支柱管理，第三支柱几乎没有。商业养老保险作为社会养老保险重要补充，不仅能有效的缓解社会养老保险制度的压力，还能够提高养老金的替代率，提升保障水平。但是，一方面由于我国公众保险意识明显不足与传统的文化观念，对于保障型的商业保险产品存在认识偏见，更多的选择投资型产品，从而使得商业养老保险的保障功能弱化；另一方面，作为商业保险的提供者，众多商业保险公司在管理经营过程中存在诸多的不规范，例如销售误导，欺诈，理赔不及时，理赔困难等，严重影响了保险业的形象，降低公众对于商业保险的信任度。商业保险在我国的发展依然处于初级阶段，虽然保险产品众多，但实质上其提供的保障产品与服务种类同质化严重，并不能有效地满足社会对于养老保险多层次的需求。同时，商业保险的涉及人群大多是相对收入较高，有生活保障的人群，而对于缺乏生活保障的人群并未能够深入，究其原因无非是针对此类人群的产品并不能带来利润，从而使其失去了商业动机。
综上说述，我国的社会养老保险制度的发展严重失衡，第一支柱承担了过多的社会养老责任，而第二、三支柱未能发挥其良好的补充和提升保障水平的作用，从而使得目前的社会养老保险制度面临发展困境。
3.2 城乡养老保险制度不一致
从 1991 年开始，民政部门已经对农村的养老保险进行改革，并颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，该方案要求农村养老保险制度按以下原则建立和发展：资金来源以农民个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策支持；实行个人账户制度，个人缴费和集体补助均记在农民个人名下；多投多保，少投少保，不投不保；融资模式采取基金式，建立养老储备基金；农民从 60 岁开始领取养老金，养老金的标准取决于个人账户的积累额以及预计的领取年限。
与城镇职工的公共养老金制度相比，农村的养老金计划实际上是一种自愿性的养老储蓄，由于不具有强制性，所以这种养老保险成为社会保险是不科学的由于农村养老保险采取的是确定缴费制，养老金的数额取决于农民和集体缴费额的大小以及养老基金的投资收益，并没有一个固定的替代率，所以今后农民领取养老金的金额就与投资收益息息相关。而目前农保机构很难为农村养老基金找到合适的投资项目，操作风险较大，一旦投资失误，农民缴纳的养老保险费就可能面临贬值或折本的危险，从而为农民领取养老金留下隐患。
2009 年 9 月 1 日，国务院发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，到 2012 年底，我国已经基本做到了基本养老保险全覆盖，但其中依然存在不少问题。首先，基于税收方式的基础养老金给付标准，为兼顾非老龄最低生活保障对象的公平，很难单独针对老龄人口采取优惠政策，因此很难将标准设定在高于最低生活保障水平以上。随着老龄化速度加快，农村老龄化比例更为严重，财政负担将会越来越重，支付标准可能出现不稳定，且其支出效率也较低，其不仅会保障公众的最低生活水平，更有可能让保障充足的部分公众获取额外利益，从而造成资源浪费。
另一方面，政府对于农村养老金的补贴地区和人群差异较为明显，这样的政府兜底补贴的公平性值得商榷。从基金的管理角度来看，各地新农保制度的探索方法基本是县级统筹，意味着县级农村养老保险经办机构实际上担当了管理者和投资者的双重角色，使基金分散、运行层次低，难以形成规模效益，且易于受当地行政干涉，发生道德风险等弊端。另外，由于很多农民对于新农保的认识不足，县级农保的经办手段落后，业务流程不统一等等不利条件使得新农保的运营管理难度较大。
在中国提到农村社会养老保险，就不得不提起被征地农民以及农民工的养老保障问题，这也是中国当下所面临的棘手问题。由于农村中一部分人群主要依赖“家庭养儿防老”与“自我养老”相结合的方式，而以土地作为生产资料的农民在失去了土地之后，由于缺乏足够的教育和技能，很难以获得足够的收入为自己去储蓄，他们的后代也会因此而失去获取收入的途径，从而缺乏有效的养老保障。
改革开放后，农村的外出务工人员（农民工）逐年增多。截至 2008 年 12 月 31 日，全国农民工总量为 22542 万人①.由于农民工多数职业不稳定，一般无法享受正规职工所享有的社会保险制度。同时，由于农民工比单纯从事农业生产的农民拥有较多的额外收入，而且在外地工作一段时间后返回农村的比例较高，所以有必要且有可能将这部分人纳入农保的范围。随着我国的经济快速发展，随之而来的是城乡二元社会结构逐步被打破，劳动力由农村向城市不断转移，形成了庞大的农民工团体。但是，与劳动力密集流动的现实状况相对应的社会保障系统依然是固定在各地区的行政规划下，从而导致了农民工社会保障明显缺失。养老保险制度属于社会保障系统中的一部分，不能够很好的为流动人口提供有效的保障，使得农民工在城市生活、工作，却只能在退休之后回到农村养老，享受农村的待遇水平。这些将会使进城务工的农民缺乏参保积极性，形成养老问题后患。无论是城市化进程还是社会保障系统的完善，任何的社会发展历程都应当以人为本，如果只有城市的设施建设，而伴随着城镇人口的软性服务没有配套，那么这样的城市化也只是表面。
目前，外来的农民工原则上在本人户口所在地参加养老保险，如果农民工已经在特定的企业内就职，理论上应该和该企业内的城镇户口职工适用同样的社会养老保险制度。但实际上农民工参加城镇企业养老保险的比率非常低。由于农民工大多数是临时工而非合同工，在企业内工作的时间较短，对这部分人说，无法做到支付养老金所要求的 15 年连续积累这个前提条件。即使是已经转为合同制的农民工，由于受教育程度和技能水平差距，一般也不得不接收低于城镇职工的工资待遇，不具备参加社会保险的经济能力。即便是具备参加能力，现行的城镇企业养老保险制度对将来还是要返乡的农民工而言也缺少吸引力。因为农民工辞职时，其在城镇企业职工的养老保险制度中所缴纳的28%保费中，只有个人账户积累部分的8%能够转移至迁入地的个人账户，计入统筹账户的 20%不能转移。另外，对于企业方面而言，农民工不参加养老保险，可以降低成本，同时还减少许多经办事宜。
因此，无论是农民工方面还是企业方面，对现行的城镇企业养老保险制度的加入都比较消极，这无疑不给这样一个庞大群体的养老保障产生巨大隐患，如果放任自流，最终会对整个社会的养老保险制度构成威胁。
3.3 地区差异大
我国基本养老保险制度实行属地管理，养老保险统筹层次长期以来较低，养老保险的征缴和发放等各项具体措施受各地区经济状况、人口结构等因素的影响较大。由于我国经济发展区域间不平衡，这种养老保险的地区间分割造成了一系列问题。
一是不同地区间养老保险负担不均，待遇水平有很大差距。一个地区的经济发展水平决定着该地区的养老保险资金筹措能力，因此，地区之间经济发展水平的差距导致基金收入之间的差距，并进而导致养老保险支付水平的差距。这种机制将会导致地区间财力与社保压力呈现“难者愈难，易者愈易”的局面，进而进一步加剧地区间经济发展与收入分配的不平衡。同时，不同统筹地区之间的社会保险费负担不均，也破坏了企业公平竞争的市场环境。
二是养老保险关系跨地区转移接续困难，不利于劳动力的合理流动。这种状况将会由于各地区出于本地区局部利益的考量，会形成养老保险关系中个人账户的一次性支付，社会统筹部分无偿保留在当地，而劳动者需要到另一养老保险属地重新建立养老保险关系的局面，严重损害了劳动者的利益与参保积极性。
三是社保基金在地区之间不能自由调剂，难以发挥社会保险的互济功能，抵御风险能力较弱。养老保险的统筹层次越低，其基金的支撑和抗风险能力就越弱。面对复杂的地区差异及庞大的人口流动，目前的养老制度在地区的差异化管理与统筹管理之间的协调依然不够，监管难度大，无形之中对养老保险制度的发展改革形成阻碍。
3.4 养老保险基金运营管理弱
养老保险基金运营指的是养老保险基金在动态经营中实现保值增值的过程，其有义务在保证到期履行对投保人承诺的前提下，让养老金投入经济运行中，实现其实际货币价值的保持或增长，而不是简单地积少成多。养老金的投资不仅可以保证基金本身的增值，减少养老金缺口财政压力，而且有利于促进经济发展，稳定资本市场。从养老保险基金内部来说，主要有以下几个方面的不足之处：首先政府作为养老保险基金的管理者，其本身不够专业化，尤其是一线的工作者往往缺乏足够的专业能力；其次由于我国目前实行的是养老保险基金省级统筹，造成了管理的分散化，不能形成较好的规模优势；再次，养老基金管理成本较高，据统计，各个地方的养老金管理机构一般会从养老保险基金中提取 2%-4%的管理费；最后，由于缺乏有效的风险防范机制，基金的地方管理很难排除地方“行政干预”,存在被地方政府、挪用的风险，从而造成对基金的安全影响。
从养老基金的外部运行环境，主要存在以下几点不足。首先，长期以来，我国政府考虑到国内资本市场发育不成熟、投资风险大的现实状况，为了确保基金的安全性，我国的个人账户养老基金投资范围目前仅限于银行存款和国债。近年来，我国企业年金的投资方向和投资比例都有较大限制，而全国社保基金的投资范围虽然逐步拓宽，但是局限性依然明显。另外，在实际的操作过程中，可供选择的投资工具由于资本市场的不成熟而非常少，绝大部分的投资都是选择了银行和国债，从而对于通胀风险不能形成很好的规避，基金的保值增值受到极大影响。最后，由于中国资本市场发展不完善，养老基金在面临保值增值的投资时，会面临繁琐的行政审批手续，一定程度上限制了其正常的运作；另一方面，这些繁琐的行政审批手续，缺乏有效的风险管控，只是在形式上起到了限制作用，并没有真正意义上管理风险。
