2 政府公众责任保险的基本理论
2.1 政府公众责任保险的内涵
（1）政府公众责任保险的概念
在险种划分上，政府公众责任保险属于公众责任保险范畴。在目前的相关研究中，研究人员大都从公众责任保险的角度进行了多方面的分析。一般而言，公众责任保险是为针对机关、企事业单位和个人转嫁其对社会公众所负有的公众责任风险而设计的险种。其中，与公众责任相关的主要法律法规为《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国侵权责任法》（2010）等。若经营方因疏忽或意外事故对社会公众造成人身伤亡或财产损失，影响当事人经济利益和正常的经营活动，责任主体可以通过投保公众责任保险来转嫁其公众责任风险。一般而言，该险种主要包括综合公众责任险、场所公众责任险、承运人责任险和承包人责任险。就责任场所而言，公众责任保险主要适用于商场、宾馆、医院、学校、影剧院、体育馆和展览馆等各种公众活动的场所。
目前，政府公众责任保险在国内上处于区域性试点阶段，研究人员针对该险种所进行的研究相对较少，也没有对政府公众责任保险在定义方面进行较为明确的界定，以往的一些试点工作也大都是通过部分责任范围来逐步探索该险种的市场运营模式。
一般而言，政府公众责任保险，是指国家机关和事业单位等针对其在进行社会公共管理和提供公共服务过程中因疏忽等因素造成对公众所负有的民事侵权责任，通过投保公众责任保险来转嫁其公众责任风险的的险种。就责任场所而言，政府公众责任保险主要针对国家机关和事业单位对社会公众提供公共服务的各种场所，主要包括机关和事业单位办公区域、公共服务场所（如：公共交通设施、公园、体育馆、公立医院和博物馆等）。
（2）政府公众责任保险的制度基础
政府公众责任保险在制度层面上是基于政府部门在公共管理过程中所应承担的各项民事责任。与政府责任相关联的一个名词为“责任政府”.“责任政府”的理论起源于英国，是一种新型的法制理念，具体是指具有责任能力的政府在社会公共管理和提供公共服务过程中，应该就自己的相关行为对社会公众负责；当政府部门的行为违反国家法律制度时，应当依法承担相应的法律责任，从而实现政府部门权力和责任的统一。
针对政府责任的具体内涵，研究人员从多个角度进行了分析。田思源（2006）认为，政府责任主要包政府部门在公共管理过程中所涉及的括政治责任、道义责任和法律责任。政治责任，主要指政府部门的相关决策和行为应该体现社会公众的根本利益，否则应对社会公众承担相应的责任。道义责任，是指政府部门在社会公共管理过程中所应承担的维护社会群体利益的责任，主要包括弱势群体保护责任和自然灾害救助责任等，其并没有一个严格的判定标准。法律责任，与政治责任和道义责任相比，其具有明显的客观性，是以法律体系所规定的政府部门所应承担的责任，例如政府部门所应承担的公众侵权责任。整体而言，三者之间并没有较为严格的界限，而是存在一些相互重叠的区域。
对于政府公众责任险，其所涉及的政府责任主要是指政府机构在公共管理过程中所产生的一些民事侵权法律责任。在实践过程中，政府公众责任不仅指政府机关和事业单位在办公区域等场所因工作疏忽或意外因素等应承担的公众侵权责任，也指公共管理活动中所涉及的一些民事侵权责任，例如政府部门在进行一些大规模公共活动时因组织不周或一些意外因素所导致的民事侵权责任等。
在法律制度方面，政府公众责任保险所涉及的法律法规制主要包括《中华人民共和国保险法》（2009）、《中华人民共和国民法通则》（1987）和《中华人民共和国侵权责任法》（2010）等。《中华人民共和国保险法》（2009）对责任保险的相关概念进行了简要解释，《中华人民共和国民法通则》（1987）简要阐述了政府部门所涉及到的一些民事侵权责任。《中华人民共和国侵权责任法》（2010）对各种责任主体的侵权责任进行了较为系统而全面的规定，使各种公众侵权责任有了明确的法律依据。
这些法律从不同角度对责任保险给予了相关规定，为政府公众责任保险的发展提供了相应的制度基础。
同时，由于政府公众责任保险所涉及的公众责任种类众多，法律法规尚未完全覆盖，并且相关的一些法律条文对相关责任的解释相对较为简要，需要在此基础上逐步进行完善，从而使政府部门的公众责任逐步法制化，为政府公众责任保险的发展提供较好的法律制度环境。同时，鉴于这些法律法规大都是从宏观方面对政府公众责任给予了概括性的规定，我国需要针对公众责任保险出台更为具体的法律法规，并在某些领域实施强制公众责任保险制度，从而为政府公众责任保险的发展提供更为明确的法律依据。
2.2 政府公众责任保险的基本特征
作为一种重要的公众责任保险，政府公众责任保险除了具有公众责任保险的一些共同特征外，还呈现出一些前区别于其它公众责任保险的特点。具体而言，这些特点主要体现在责任主体、责任范围和覆盖受益人群等方面。
（1）责任主体较为特殊
政府公众责任保险所涉及的责任主体（政府机关和事业单位）相对较为广泛，主要包括政府组成部门、垂直管理部门、街道办和群团组织等单位。就责任场所而言，该险种主要的责任范围主要包括机关事业单位办公区域、道路基础设施、公园、博物馆、展览馆和体育场馆等。这些场所的管理部门基本上都属于社会公益性部门，其主要的运营资金来源为政府财政收入。因此，这些场所的运营主体一般不具有承担公众责任的能力，其所面临的公众责任风险一般由政府财政承担。责任主体的特殊性使得政府需要在政策方面提供强有力的支持，以促进政府公众责任保险的市场运营。
（2）责任范围分布较广
由于政府公众责任险的责任主体较多，其所涉及的责任场所较为广泛，风险因素来源也多种多样。该险种的责任范围包括机关事业单位办公区域公众责任、公共基础设施公众责任、大型活动公众责任等。在上述场所，公众责任风险因素具有来源多样、影响群体不确定和风险损失不易预估等特点，使得责任主体的风险管理难度相应增加，也对相关产品的设计提出了相对较高的要求。为此，保险公司在设计产品时需要针对风险评估、承保条件和产品定价等方面进行着重考虑，在试点工作中逐步积累相关的数据资料，渐进式地完善政府公众责任险的市场运营模式。
（3）覆盖人群较为广泛
政府公众责任保险所涉及的场所基本上都是政府机构办公区域和公共服务场所，以提供社会公共服务为主。这些场所的活动对象相对较为广泛，不仅包括常住居民，也包括各种流动人员。广泛的责任范围和多种类型的活动人群，使得该险种的风险因素来源较为广泛，风险损失也呈现出多样性和不确定性。因此，对这些场所的风险识别和评估需要考虑诸多不确定的公众责任风险因素，这使得保险公司在设计政府公众责任保险产品时需要针对各种社会群体的风险因素和风险特征等进行较为系统的评估。
3 开展政府公众责任险的必要性和可行性分析
3.1 政府公众责任保险的必要性分析
3.1.1 社会公共安全事件频发
近些年来，社会公共场所的风险事件时有发生，给社会公众的切身利益造成了诸多不利影响，也影响了社会公共秩序的正常运行。2014 年 12 月 31 日晚间，位于上海市黄浦区外滩的陈毅广场在举行跨年活动过程中发生社会公众群体性拥挤踩踏事件。该事件导致 36 人死亡以及 49 人受伤，对社会公众的生活产生了诸多不利的影响。经过调查，此次公共安全责任事件的主要原因在于市政府公共管理部门对此次活动的准备工作不充分、活动现场管理工作不到位以及应对措施不当等方面。此次公共安全责任事件的发生，再次反应出政府公共管理部门风险管理工作的缺位，强化公共风险管理的必要性日益凸显。
公共场所的安全事件频频发生，给社会公众的日常生活带来了诸多不利影响，也干扰了经济社会的正常运行。同时，这也给政府部门的公共管理工作增添了诸多压力。此外，若这些公共安全事件造成大规模的经济损失，容易引发社会公众和公共管理部门之间的责任纠纷，而且最终的责任归属很可能是相关的管理部门，这会对政府部门的公共管理活动产生诸多不利影响，也在一定程度上增加了政府部门的财政支出压力。在此背景下，针对各种公众责任风险，各个公共管理部门有必要逐步完善其社会公共风险管理方式，以应对其所面临的各种公众责任风险，进而逐步优化其公共管理职能。
在实践过程中，风险管理的主要方式有风险预防、风险规避、风险转移、风险分散和风险对冲等。目前，在北京和武汉等地区，政府部门逐步开始进行政府公众责任保险试点工作。借助保险公司专业化的风险管理能力，政府部门可以有效转移其在公共管理过程中所面临的公众责任风险，切实维护社会公众的财产和人身方面的利益，同时也确保了社会公共管理的有序性。此外，这一做法也是政府部门强化社会风险管理能力和完善社会公共服务体系方面的重要创新。
3.1.2 政府部门财政支出压力凸显
在以往的实践中，若政府部门在公共管理过程中所产生的民事侵权责任程度相对较轻，社会公众可能会倾向于自行承担相应的损失，或者经双方协商进行解决。
而针对一些大规模民事侵权事件，政府部门以往的应对方式主要是利用财政收入对社会公众所面临的各种损失进行风险补偿。长期以来，政府部门的社会公共风险管理没有进行较大程度的创新，常规的风险管理模式难以解决政府部门与社会公众之间的责任，对政府部门的公共管理职能产生了诸多不利影响。同时，这种风险管理模式需要政府部门支出较大规模的财政资源，不利于保持政府部门财政收支状况的稳健性。
近些年来，随着国内宏观经济新常态的出现，宏观经济的运行节奏逐步呈现出放缓的发展态势。据国家统计局数据统计，2015 年，中国的 GDP 为 676708 亿元，同比增长 6.9%,国内宏观经济下行压力仍然较大。与此同时，政府财政收入的增速也趋于放缓。据财政部数据显示，2015 年，我国的一般公共财政收入为 152217 亿元，同口径增长 5.8%;全国一般公共预算支出为 175768 亿元，同口径增长 13.17%.
为此，政府部门财政赤字率上升的压力愈加明显。同时，依据 2016 年政府工作报告的规划，我国 2016的财政预算赤字为 2.18 万亿元，与 2015年相比将增加 5600亿元，财政收支缺口将进一步扩大。面对诸多社会公共安全事件，若由政府机构一直充当最终的公众风险责任承担者，政府部门的财政支出与收入可能面临失衡状态。
此外，依据 2016 年的相关工作部署，我国将于 2016 年 5 月 1 日开始全面实施“营改增”方案。保险业“营改增”工作的全面实施，将对中央和地方的税收收入结构产生一定影响。目前，在地方税收收入结构中，营业税、企业所得税和个人所得税为三大主体税种。增值税为中央和地方共享税种（目前二者的分享比例为 75%:25%）。2016 年 5 月 1 日，我国的“营改增”方案全面实施后，地方政府的财政收入结构会发生相应的调整，税收收入的增速可能有进一步放缓，这对地方政府财政资源的再分配方式提出了更高要求。
鉴于此，政府部门需要对当前的公众责任风险管理模式进行相应的优化，以提升其公共管理职能的运营效率。目前，北京、武汉等城市已开始进行政府公众责任保险试点工作，以转移其在公共管理过程中所面临的各种公众责任风险，从而逐步完善政府部门的公共管理职能。通过投保政府公众责任险，政府部门可以逐步缓解其在公共服务方面所面临的收支失衡压力，从而保持政府公共管理职能的稳健性。
同时，政府部门可以将财政资金用于其它社会公共服务支出中，不断调整政府部门财政资金的收支结构，从而进一步优化社会资源的再分配方式。此外，这也是政府部门改善民生服务的创新举措。
3.1.3 政府部门责任机制不完善
在政府部门的公共管理活动中，工作人员可能因管理工作不当或一些意外因素而产生民事侵权责任。在此类事件中，政府部门与社会公众之间很容易引起责任纠纷，给政府部门的日常工作产生了不利影响，也影响了社会公众的日常生活。同时，有一些公共场所有多个政府部门共同管辖，各个责任主体之间一般很难厘清各自所应承担的责任。在此基础上，公共管理部门与社会公众之间的侵权责任纠纷可能更难以得到解决，这严重影响了社会公共秩序的正常运行。
鉴于我国法律法规在政府法律责任方面相关规定不很明确，甚至在某些方面尚未涉及，政府公众责任在制度层面上缺乏强有力的制度约束。在以往的案例中，若政府部门在公共管理过程中引发了民事侵权责任，由于政府部门和社会公众处于不对等地位，双方在侵权责任归属方面可能难以达成一致，从而容易引发民事责任纠纷。同时，即使政府部门在某些情况下明显存在民事侵权行为，社会公众也可能因法律意识淡薄或维权成本较高等因素而没有利用法律途径解决此类问题。
综上，近些年来，在社会公共安全事件频发的情况下，政府部门和社会公众之间的责任纠纷经常会处于难以厘清责任的状况。当事件的影响相对较为严重时，政府部门会对社会公众的损失给予一些经济补偿，这不进增加了政府部门的财政支出压力，这种做法难以有效应对此类事件的频繁发生。在这种情况下，政府部门有必要在此基础上拓展公众责任风险的管理模式，以逐步完善政府部门的公共管理职能。
鉴于此，政府部门可以借助于保险公司专业化的风险管理水平，来有效应对各种公众责任风险事件。通过投保政府公众责任保险，政府部门可以要有效解决其与社会公众之间的责任纠纷，同时也可以节约了财政资金，保持政府部门的财政收支平衡。
3.2 政府公众责任保险的可行性分析
3.2.1 法律制度基础
在一些公共管理活动中，政府部门一般是作为独立的民事主体而出现的，因而理应受到相关法律法规的强制性约束。在我国的法律体系中，与民事责任相关的法律法规主要有《中华人民共和国民法通则》（1987）和《中华人民共和国侵权责任法》
（2010）等。其中，依据《中华人民共和国民法通则》 第一百二十一条规定， 国家机关或者国家机关工作人员在执行职务过程中，对公民或法人的合法权益造成损害的，应当承担相应的民事责任。依据《中华人民共和国侵权责任法》（2010）第三十七条规定，商场、银行和车站等公共场所的管理者或者一些群众性活动的组织者，在管理过程中未尽到相应的安全保障义务，对他人造成损害的，应当承担相应的侵权责任。
《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国侵权责任法》等法律法规针对政府公共管理过程中的民事侵权责任作出了相关的规定，在制度层面上明确了政府部门应该承担相应的公众责任。为此，当政府公共管理部门因管理不力使社会公众的财产和人身方面的利益受到损失，应当承担相应的民事侵权责任。
鉴于政府部门在公共管理过程中所面临的各种公众责任风险，政府部门进一步完善风险管理模式的迫切性日益凸显，这也为政府公众责任保险的发展提供条件。
明确，北京、上海和武汉等地区的地方政府以开始进行公众责任保险试点。例如，北京市政府近年来每年支出 60 万元用于投保政府公众责任险，其最高保险责任限额为 2200 万元；上海市各个社区和镇利用财政资金投保了“社区综合保险”;湖北省襄阳市政府自 2013 年 1 月开始在全市推行“一元民生保险”,并不断拓展该险种的责任范围。
目前，《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国侵权责任法》等法律法规针对政府公共管理过程中的民事侵权责任的法律条款相对较为简要，甚至在某些方面尚未覆盖，加之国内公众的法律维权意识相对较为薄弱，使得国内缺乏针对政府部门公众责任的有效约束机制。今后，随着相关法律制度的不断完善，政府部门的公众责任将会更加明确，使得政府部门的民事侵权责任有法可依，有章可循。在此基础上，政府公众责任保险的发展在制度方面将会获得一些强有力的支持。
3.2.2 政策环境支持
近些年来，我国的责任保险在财产保险市场保费收入中所占的比重一直在 3%-4%之间徘徊，公众责任保险则更是处于区域性试点阶段，市场覆盖率更低。近几年来，针对保险业地区的发展状况，我国从多个方面对公众责任保险给予了政策性支持，以充分发挥其在公共管理中的重要作用。
2014 年 4 月 14 日，中国保监会发布了《保险业服务新型城镇化发展的指导意见》。依据该文件，我国将逐步加大政府采购保险产品公共服务的力度，着力发展关乎社会公众利益的各种责任保险。通过利用保险的市场调节机制，政府部门将进一步强化社会公共治理体系，为我国新型城镇化的发展创造有利条件。
2014 年 8 月，国务院发布《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（简称保险业“新国十条”）。依据该文件，我国今后将更加注重开展强制责任保险试点工作。同时，我国加快发展各类职业责任保险、产品责任保险和公众责任保险等类型的责任保险，充分发挥责任保险专业化的风险管理作用，强化社会公共管理职能，进一步改善公共服务体系。
在相关政策的支持下，各个地区将逐步开展政府公众责任保险试点工作，逐步提升该险种的市场覆盖率，从而为社会公众提供多元化的保险公共服务。
3.2.3 市场供求状况
（1）市场需求方面
近些年来，在政府部门所辖的公众公共场所，公共安全事件时有发生。此类事件的频繁发生，不仅影响社会公众的日常生活，也干扰了政府部门的公共管理秩序，甚至会产生较为严重的公众责任纠纷。在以往的实践中，政府部门通常的做法是利用财政资金来对社会公众所受到的损失给予相应的经济补偿。这种常规做法造成了大量的财政支出，同时，政府部门还需要花费大量时间来处理公众责任纠纷问题，影响其公共管理工作的效率。
针对当前所面临的困境，政府部门需要对其公共风险管理思路进一步加以转变。
近几年来，一些地方政府开始更加重视各种公众责任事件，并开始拓展其公共风险管理路径，提升其公共风险管理能力，为社会公众提供诸多保障性服务。当前，“政府机构公众责任保险”、“社区综合保险”和“一元民生保险”等社会公益性民生保险相继在各个地区出现。这些保障性民生保险不仅逐步受到地方政府部的重视，也获得了社会公众的一致支持。
在地方试点工作的基础上，越来越多的地方政府部门开始推行政府公众责任保险。2014 年 4 月，北京市医管局提出了公众责任保险的实施计划，将为 21家市属医院统一购买公众责任保险，以逐步加强医院对公众责任风险的管理工作。2015 年 8月，针对“城市绿化管理养护不及时”所产生的各种问题，武汉市开始实施行道树公众责任保险制度，并利用财政资金投保了 81 万元的“行道树公众责任保险”,该保险合同的保险金额为 2 亿元。此外，在南京等城市，政府部门也开始投保各种公众责任保险，使得政府公众责任保险的覆盖范围不断得到拓展。
通过政府公众责任险保险试点工作，政府部门和社会公众均可以从中受益，使得该险种的市场认可度得到了进一步的提升。为此，政府公众责任险保险的潜在市场需求还有较大程度的提升空间。潜在的市场需求将为该险种的市场发展提供有利的基础，同时也有助于提升责任保险在我国财产保险市场中所占的比重，逐步完善我国的责任保险市场。
在此情况下，通过投保政府公共责任保险，政府部门可以有效转移其在公共管理事务中所面临的诸多公众责任风险。政府公众责任险目前尚处于碎片式试点阶段，其潜在的需求还有较大的上升空间，政府部门可以借此来强化社会公共风险管理，进而优化其公共管理职能。同时，保险公司也可以在此领域内进一步拓展相关的业务，扩大其业务收入来源，增强其市场竞争力。
（2）市场供给方面
作为专业性的风险管理机构，各个保险公司针对公众责任风险管理推出了各种产品，为社会公众提供了诸多民生保障服务。目前，食品安全公众责任保险和环境污染公众责任保险等险种在一些地方相继产生，为相关责任主体和社会公众提供了诸多保障性服务，保险公司也在此基础上积累了诸多有益的市场运营经验。同时，保险公司也可以进一步拓展业务运营收入来源，优化责任保险产品结构，进而提升其市场竞争力。
借助公众责任保险方面的市场经验，保险公司可以设计出政府公众责任保险相关的产品，从而不断提升此类产品的市场覆盖率。同时，由于政府公众责任保险涉及的政府机构相对较多，受益人群也较为广泛，保险公司开发此类产品可以获得较大规模的保费收入。为此，保险公司的市场产品供给为政府公众责任保险的市场化发展提供了有利的支持。
基于上述对政府公众责任保险在市场需求和供给方面的分析，政府公众责任保险在市场运营方面具备较为有利的市场环境条件。通过投保政府公众责任保险，政府部门、社会公众和保险公司均从中受益，达到了共赢的目的。在此基础上，政府部门可以充分发挥政府公众责任保险在风险预防、风险控制和理赔服务等方面的作用，用经济杠杆和多样化的政府公众责任保险产品化解各种民事责任纠纷，进而提升政府部门公共管理工作的运营效率，也使其公共管理职能得到了创新。
3.2.4 市场运营实践
自北京和武汉等城市实施政府公众责任保险制度以来，许多城市已相继开始推广此类险种，并且已经在政府部门的公共管理过程中发挥了重要作用。
2014 年底，北京市海淀区政府通过公开招标方式，统一为辖区内 118 家政府机关和事业单位投保了公众责任保险。该保险合同的保费为 50 万元，保险金额为1800 万元。在保险期间，上述各单位若在公共管理过程中中因意外事故造成第三者财产损失或人身伤亡，保险公司依据保险合同进行相应的赔付。
通过前期的一系列准备工作，海淀区政府部门投保的政府机构公众责任保险于2015 年正式生效，并已开始发挥风险保障作用。2015 年 7 月，海淀区的一名环卫工作人员在利用机扫车进行路面清扫时，机扫车的液压油管突然发生爆裂，液压油遗洒到路面上，导致 4 名行人滑倒受伤。保险公司对此次事故进行定损后，依据保险合同对对 4位行人进行了相应的经济赔偿。
以前，在出现此类事件时，常规的处理方式是政府部门利用财政资金对社会公众的损失进行相应的补偿。这种方式使得政府机构需要大量花费大量的人力、物力和财力，增加各部门的工作负担同时，由于此类事件的责任划分和认定工作相对较为专业，处理不当很容易诱发责任纠纷。通过投保政府公众责任保险，政府机构转移了公共管理事务中的部分公众责任风险，提高了其工作效率，也使社会公众的利益得到了切实保障。此外，在一些交叉区域，各个管理部门很难厘清各自的责任，以致在事故发生时各个部门之间难以划分责任归属，影响事故处理的效率，社会公众的利益也难以得到有效保障。而通过投保政府公众责任保险，此类事件发生时，保险公司会及时展开理赔工作，有效避免上述问题，提升了处理各种公众责任风险的效率。
通过试点工作的实践，保险公司在风险评估、产品设计、市场运营和道德风险防范等方面积累一些有益的经验。基于一些相关的案例资料，保险公司在市场运营模式方面的思路也在逐步完善，从而为该险种的市场化发展提供了基础。
3.3 必要性和可行性分析小结
鉴于近些年来社会公共场所的安全事件频繁发生，政府部门通过财政资金来对社会公众进行补偿会对财政平衡常数较大压力，同时也会面临责任归属不清和工作处理不当等问题所产生的责任纠纷，影响了政府部门的公共管理工作的运营效率。
为此，政府部门有必要利用保险公司专业化的风险管理能力来提升，提升处理公众责任风险的效率，保持较好的社会运营秩序，进而完善政府部门的公共治理体系。
投保政府公众责任保险，我国在诸多方面已经具备可行性。在法律制度方面，《中华人民共和国民法通则》（1987）和《中华人民共和国侵权责任法》（2010）等法律法规针对民事责任的相关规定使得政府部门在公共管理过程中会面临公众责任风险，政府部门有必要通过投保政府公众责任保险来转移其公众责任风险。在政策环境方面，保险业“新国十条”等政策文件有明确提出促进政府部门购买保险公共服务，为社会公众提供多元化的公共服务。在市场方面，政府机构可以提升公共风险管理效率，一些地方政府以相继开始进行试点工作，其潜在的市场需求有较大的提升空间。同时，保险公司也可以通过承保此类险种来拓展其业务收入来源，使得产品结构更加多元化，进而提升业务运营的稳健性。在市场实践方面，通过一些试点案例，保险公司也在逐步积累相关的运营经验，为市场的进一步拓展提供了相应的基础。
