"大部制"即大部门体制,是为推进政府事务综合管理与协调,按照政府综合管理职能合并政府部门,组成超级大部的政府组织体制.政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开等,是国家交通"大部制"改革的重要基础,研究"大部制"改革对交通战备工作的影响与对策,具有重要的现实意义和深远的历史意义.
1 为交通战备工作带来机遇
1. 1 有利于交通战备组织机构的调整完善
"大部制"条件下,政府行政权力内部的决策、执行、监督职能业已分离,交通运输部成为决策部委,下属的国家铁路局成为执行监管机构,中国铁路总公司作为国有独资企业自主经营.国家交通管理部门的职能调整和机构设置,对调整完善行业交通战备机构决策、管理、执行、监督一体的职能划分和组织机构以及军队军地运力统一指挥运用的职能定位和部门设置,解决以往改革中存在的交通战备工作机构设置不尽合理、领导管理不尽统一、工作关系不够顺畅等问题创造了条件.
1. 2 有利于交通战备保障资源的优化精细
"大部制"条件下,国家统筹规划铁路、公路、水路、民航发展,制定行业政策法规.这种集多种运输方式发展规划和行政政策职责于一体的体制机制,为军队建设全面转型提供了宜陆则陆、宜水则水、宜空则空的机动自由权[1],构架了科学分工、合理布局、立体多路、紧密衔接、组织优化的国防交通保障综合体.对调整现行行业为主的保障模式,促进交通战备系统的自我完善,特别是国防交通综合保障实体的建设发展,以及国家交通潜能的最大释放和运输资源的最优配置创造了条件.
1. 3 有利于交通战备法规体系的构建完善
"大部制"条件下,政府对交通运输市场公正监管的力度进一步加大,配套的法规建设进程明显加快,在为按照市场经济内在要求和运行方式实施国防交通建设合同管理和国防运输承运商招投标改革创造了条件; 为建立以《国防交通法》为统领,以多式联运和集装箱运输为骨干的综合法规体系、交通建设贯彻国防要求技术标准体系、国防交通教育训练和物资储备管理体系,充分发挥政府在运输市场中对稀缺性运输资源的宏观配置作用,实 现 保 障 资 源 共 享 共 用 方 面,创 造 了条件[2].
1. 4 有利于交通战备保障队伍的精确运用
"大部制"改革奠定了直接竞争的基础,特别是在交通运输企业及运营保障企业转换经营机制,重组跨地区、跨行业、跨所有制甚至跨国经营的大型企业集团,以及投融资体制、运营主体、经营模式等方面.在内部机构设置多元化和企业追求利润最大化的条件下,为统一交通专业保障队伍的组建类型、任务分工和规模布局,构建统一规划建设、综合运用管理、集约精确保障的国防交通保障力量体系创造了条件.
2 对交通战备工作带来的挑战
2. 1 机构设置与工作关系的变化
长期以来,铁路系统的交通战备工作在国家交通战备办公室领导下由铁道部战备办具体负责,同时管理并协调落实中国铁路工程总公司、中国铁道建筑总公司、中国铁路通信信号集团公司、中国铁路物资总公司等的交通战备工作.国家铁路管理局和中国铁路总公司的建立,改变了既有的铁路交通战备工作组织架构和领导关系,特别是随着后续"横切""竖切"或"整合"拆分方案的实施,交通战备机构的调整设置已显迫切.中国铁路总公司是中央管理的国有独资企业,铁路其他总公司属国务院国有资产监督管理委员会管理的大型国有企业,与中国铁路总公司没有直接隶属关系,但与所担负的铁路保障任务又密切关联,其交通战备机构的设置和工作关系亟待统一.
2. 2 法律制度体系的变化
长期以来,铁、交、信、航等行业按照《国防交通条例》规定履行交通战备工作职责,建立了行业交通战备法规体系,不同程度体现出"政企合一"的特征.集多种运输方式发展规划和行政政策职责于一体的综合管理体制机制,核心是将交通企业推向市场,实行企业化经营和市场化运作,交通战备立法主体与执法主体发生了很大变化,法规体系效力范围明显降低.特别是铁路系统的交通战备机构设置、工作职责、工作关系、工作流程,以及铁路专业保障队伍及其战略投送支援力量的建设、管理、使用、经费保障等亟待规范.
2. 3 专业保障队伍的布局变化
长期以来,国家依托交通运输企业事业单位组建交通专业保障队伍,用于担负战时或平时特殊情况下国防运输、交通工程设施抢修抢建、通信保障和交通线防护伪装等任务.但战时或应急情况下的铁路交通保障的主体分别是负责铁路运输保障的中国铁路总公司,以及负责铁路工程保障的中国铁路工程总公司、中国铁道建筑总公司、中国铁路通信信号集团公司、中国铁路物资总公司等单位,后续拆分改革 18 个铁路局将不可避免地合并重组.现有运输类专业保障队伍需要重组,工程抢修类专业保障队伍跨地区乃至跨国经营,力量配置与任务担当不尽合理问题日渐凸显.
2. 4 国防交通物资器材储备布局的变化
长期以来,国家建立的国防交通物资储备体系,涉及铁、交、信、航多个行业,形成了交通抢修、运输保障和应急通信等各类器材齐全的储备格局.由于交通战备物资储备按照国家统一计划,交由交通行业分散管理,现行交通战备物资储备存有一地多库、一线多库和某一地区无储备仓库等资源配置不合理问题.加之列入储备的铁路交通战备器材,相当数量的技术性能低于现运营铁路设施设备的技术标准,互换性和通用型不够强,型号和性能相对落后,保障时效不高的问题业已显现.
2. 5 教育培训资源的变化
长期以来,交通战备干部和交通专业保障队伍的专业知识、专业技能、指挥管理和相关素质的训练活动,由各级国防交通主管机构按照职责分工组织,各基层单位具体落实."大部制"条件下,随着竞争性交通运输市场的形成,企业跨地区甚至跨国经营,国防交通教育训练组织实施难度加大,加之现行交通战备训练法规体系的规范效力明显弱化,提出了健全完善综合性交通战备教育训练法规规章,建立交通战备教育训练激励制度、考评制度、从业准入制度和经费保障制度的迫切要求.
3 调整改革的基本思路
"大部制"条件下交通战备调整改革,应以军委新时期军事战略方针为指导,以军事斗争主要方向和重点地区应急作战交通保障任务为牵引,以提高军队战略投送支援保障能力为目标; 适应军队联合作战指挥体制、后勤联合保障体制和国家综合交通输管理体制新形势,符合"能打仗、打胜仗"总要求; 坚持顶层规划、需求对接,依法建设、依案保障,有序推进、融合发展的原则.依托国家交通运输系统实力和发展潜力,逐步构建指挥灵便、运转高效、布局合理、保障有力的交通战备组织体系、法规体系、力量体系、物资体系和训练体系,生成新质交通保障能力.
3. 1 适应型调整
根据交通运输部、国家铁路局与中国铁路总公司的组织架构,协调国家和省级人民政府编办,将交通运输部、省级人民政府的专职交通战备机构设置纳入"三定方案".明确发改委、国资委、民政部、财政部等为国家交通战备办公室成员单位,增加国家铁路局、水运管理局、公路管理局、中国民用航空局为交通运输部交通战备办公室成员单位; 明确省级人民政府国资委、民政厅、财政厅、工信厅等,为省级人民政府交通战备办公室成员单位; 明确原铁道部交通战备办公室为铁路总公司专职交通战备办公室,继续履行对所属交通运输企业事业单位交通战备工作的指导职能,保持中国铁路工程总公司,中国铁道建筑总公司,中国铁路通信信号集团公司,中国铁路物资总公司,水路、航空和央属公路企业集团,以及省级人民政府所属骨干交通运输企业的交通战备机构设置、领导关系和工作职责不变.
3. 2 推进型改革
根据国务院机构改革"三定方案",重点落实专职交通战备机构设置及其人员编配,以及重组央属企业、地方骨干企业的交通战备机构设置,通过调整领导关系,界定交通战备系统横向、纵向上1完善平时领导管理体制和战时组织运用机制.明确国家交通战备办公室规划决策和战时运用指挥职能,交通运输部交通战备机构的规划计划和综合管理职能,以及对央属交通运输企业和国务院所属企业交通战备机构的业务指导职能.明确央属交通运输企业和国务院所属企业交通战备机构的行业性建设管理和执行职能,国家铁路局、水运管理局、公路管理局、中国民用航空局及其地区性管理机构行业性监管职能,国资委对央属企业交通战备工作的监督和考核职能.
