一、相关概念和理论基础
（一）相关概念。
1.林业分类管理相关概念辨析。
不管是在学术领域还是林业管理部门内部，对林业分类管理的提法非常之多，没有统一的名称，有林业分类经营、森林分类经营、林业分类经营管理、森林分类经营管理等多种提法，《林业经济体制改革总体纲要》提出对“森林资源实施分类经营、分类管理”,[21]这个提法中包含“经营”和“管理”两个概念，“经营”主要针对林业生产中的商品林，“管理”则针对公益林而言，在具体使用过程中，林业分类经营和森林分类经营是对林业分类经营管理和森林分类经营管理的简化，去掉“管理”并没有内涵上的差异，但定义不够严谨，可以看作是同一概念。
刘家顺（1996）认为“林业分类经营管理”和“森林分类经营管理”存在分类对象、分类目标等方面的差异，导致分类的结果不一致。[22]
对究竟是“林业分类经营管理”还是“森林分类经营管理”各执一词，没有达成统一的意见。森林分类经营管理是把森林作为分类对象，对森林进行分类，把森林划分成不同的类型，按照各自的类型对森林进行分类管理。而林业分类经营管理则是在森林分类的基础上，建立起针对公益林和商品林不同的体制，最终的分类结果是公益林业和商品林业，可见，森林分类管理的对象主要是森林，是按照不同林种的特点采取不同的管理措施，森林分类管理是林业分类管理的基础，而林业分类管理的重点是公益林和商品林划分完成后管理体系的建立。
不管是“林业分类经营管理”还是“森林分类经营管理”都不甚准确。从发展的角度来看，林业分类经营管理概念提出的时间正是以木材培育和木材采伐利用蓬勃发展的时间，当时来说，这样的定义相对比较准确，指的就是林业第一产业营林业，而时至今日，林业的外延已经扩大，再使用“林业分类经营管理”的概念已经不合适。从“林业分类经营管理”概念来看，林业发展已经进入现代林业发展阶段，成为涵盖第一、二、三产业的庞大的产业部门。林业的第一产业是指以生产木材和林产品的产业；林业的第二产业是森林工业，指从事木材和其他林产品加工利用的产业；林业的第三产业是对第一产业提供各类林业服务的，包括林业旅游与生态服务及林业管理等行业。林业的第二产业，当森林成为林产品进入市场，其外部性问题自然消失，因此无需对林业第二产业进行分类。林业第三产业中的服务业主要是政府和企业提供的管理和各种服务，也不存在分类的问题，因此使用“林业”的概念扩大了分类管理的外延。本文使用的“林业”指林业第一产业营林业，另外本文是从政府管理角度来研究政府对林业的管理，均是提供服务和进行有效的监督管理，不存在“经营”的说法，因此，本文分析使用“林业分类管理”这个概念。
2.林业分类管理的内涵。
森林最主要的两种功能是生态功能和经济功能，相应林业也可以提供两类产品，一种是无形的生态产品，一种是有形的林木产品。生态产品即森林的生态效益，属于公共物品，存在所谓外部性问题，这些物品或服务的对象是全社会，不能进行分割交换，不能通过市场机制调节，发生“市场失灵”,那么就需要政府介入进行适当干预。林木产品具有商品的一般属性，属于私人物品，可以通过交换实现森林的经济价值，让生产经营者的投入得到回报或者相应补偿，可以通过市场的手段来配置资源，从而发挥“看不见的手”的作用。如果我们不对“公共物品”和“私人物品”进行分类，要么会造成林业生产经营者为社会无偿作贡献，打击生产者的积极性，要么让整个林业由政府来负担，一方面政府没有这么大的精力和财力，另一方面也会损失效率，这两种方式都不符合我国的国情与林情。
人们按照主观需求的不同对森林的各种功能进行划分，而要实现森林的不同功能，达到不同的目的，需要人们通过具体的行为来达到。也就是说，满足人们的需求，需要不同的管理主体来实现。市场经济条件下，不同管理主体追求的目标不同，政府追求公共效益最大化，个体追求私人效益最大化。对于个体经营者来说，无论经营公益林还是商品林，只要能够实现私人利益最大化，就会有经营积极性，否则，就没有经营积极性。因此，林业分类经营管理还包括对经营主体的分类，即在公益林和商品林分类的基础上，对公有制经济主体和非公有制经济主体进行分类。
按照人们不同需求区分出的两类林，划分出的两种经营主体，在经营机制和管理模式上都有较大的差异，这就需要在这种双重划分的基础上，分别建立起针对公益林和商品林的不同管理体制和管理模式，这些就是林业分类管理的具体内涵。林业分类管理示意如图 1-1 所示。总体上讲，林业分类管理体制的建立是一项系统工程，涉及公益林和商品林的划分、政策体系、组织形式、资金配套等多项配套政策。要实现林业分类管理的目标，首先要完成对森林的分类，用合理可行的标准把森林按照功能的不同划分为公益林和商品林两大类，其次把管理的主体在自然属性分类的基础上，分为各级政府和市场中的企业和林农，最后按照管理对象和主体的不同，分别建立起生态公益林和商品林运行机制和管理体制，从而实现公益林和商品林的分类管理。
3.政府职能概念。
政府是对林业进行管理的主体，政府职能的研究是林业分类管理研究的基础，因此，在研究林业分类管理的职能定位问题之前，先要明确政府职能的概念。
国内外学者对政府职能的概念并没有形成一个完全统一的看法。有的学者称之为行政职能，或称之为行政管理职能，尽管在各自表达方式上有所不同，但其包含的基本内容应该大致相同。政府职能是指特定环境下，政府在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能，简而言之，政府职能是政府在特定环境中应该管什么的问题。[23]
从历史来看，政府的职能是不断变化的，是当时社会政治、经济等多方面因素共同作用的结果，并不存在所谓理想或最优的政府职能形态，但是一些基本的政府职能是可以描述的。
世界银行于 1997 年发布了世界发展报告，这篇报告认为政府的基础性职能有五项：一是建立法律基础；二是保持正常的政策环境；三是提供社会服务和基础设施；四是保护弱势阶层；五是保护环境。张成福（2007）认为政府职能包括以下几个方面：一是提供经济发展的基础结构；二是提供公共物品和服务；三是保护公有资源和自然资源；四是调整和解决社会冲突；五是保护维持市场竞争；六是调节收入和财产分配；七是稳定宏观经济。[24]
（二）理论基础。
1.森林管理理论。
林业管理理论是林业生产的指南，各国林学家均非常重视。随着科学技术的发展，林业管理理论有了很大的发展和变化。从历史发展角度看，森林管理理论发展脉络如图 1-2 所示，下面森林管理理论的历史脉络对各种林业管理理论做简单介绍。
（1）森林永续利用理论与森林多效益理论。
17 世纪中叶，德国率先提出森林永续利用理论，18 世纪提出了“木材培育论”,其理论核心就是以获取木材制品为目的的森林永续利用经营。该理论认为应当营造针叶单纯林，采用生长量大的树种达到郁闭林的标准，意在获得森林最大的经济收益，该理论一直指导 18 世纪德国造林工作。之后，将此概念外延扩展到“森林建设”,森林满足人类所有的需要。森林永续利用论是现代林业经营基础，并成为指导二次世界大战之前世界各国的林业管理思想。
20 世纪 50 年代，德国把木材生产和为社会效益服务双重任务作为林业生产的最高目标。后来，在德国又产生了船迹理论和和谐化理论。船迹理论认为应该以木材的生产带动其他森林效益发展。和谐化理论又被称为协同论，被认为是森林多功能理论的基础。进入 60 年代，德国正式进入了森林多效益管理的进程，这种管理模式当时为很多国家所接受，并广泛开始了森林多效益管理模式的风潮。1975 年，德国颁布《联邦保护和发展森林法》，把木材生产、自然保护和游憩这三种功能结合，形成了这三大功能一体化的林业发展模式。
（2）林业分工论。
进入 20 世纪 70 年代，M.克劳森博士等人把森林特征与森林利用的相互关系作为研究对象，通过评估不同用途森林的自然、经济潜力，提出了森林多效益主导利用的林业管理指导思想，编写了《全国林地多方向利用方案》，他们的观点被认为是林业分工论的基础。这之后，W.海蒂比较了各种林业管理理论的不同，指出了各种不同理论在实践方面的差异，对林业分工论进行了科学论证。他指出所有林业不应按照相同的水平进行集约化管理，最佳原则是对于优质林地实行集约管理，并且要使这种集约经营趋势保持单一性，这种单一性的管理最终导致林业的分工。
（3）新林业理论。
20 世纪 80 年代，新林业理论最早出现在美国。弗兰克教授持续 40 年关注并系统研究了美国西北部针叶林管理和生态变化，针对当时美国林业政策的利弊提出了该理论，其理论基础是森林生态学和景观生态学，汲取森林永续利用理论的合理内容，以森林三大效益相互统一为目标，建立既能永续生产林产品，又能持续发挥森林生态效益的多种效益共同兼顾的林业。新林业理论把森林视为统一的整体，既强调木材生产，又关注森林的生态效益和社会效益，主张森林生产和保护一体化，不仅满足社会对林产品的需求，还能够满足改善生态环境的需要。
（4）近自然林业理论。
近自然林业理论为德国林学家嘎耶创建，该学说的研究一度终止。随着 20世纪 80 年代森林资源被严重的破坏后，人们对林业建设的指导思想重新审视，近自然林业理论重新兴起，并为德国和欧洲一些国家作为林业发展的目标。目前，欧洲等国、北美洲、日本等国对近自然林业的管理思想较为重视，是当代世界林业发展理论的重要组成部分。近自然林业的主要特点是让地区的本源树种表现生长优势，尽管不需要和天然的森林类型一样，但是要尽量使人工林的建立、抚育方式和天然森林的自然关系更加相近，使人工林能够类似于天然林的方式自然发生，使得整个人工林和自然林达到动态平衡状态。
（5）生态林业理论。
德国林学家哈茨费尔德（1997）认为，生态林业与近自然林业可以互换使用，其内容是一致的，目前用生态林业概念的较多。张建国（1997）认为生态林业是按照“生态利用”的原则而组织的林业管理的方式。它是应用生态经济学的理论，结合当地的自然条件和自然资源，在促进林产品发展的同时，为人们创造出最好的自然生态环境。生态林业理论最本质特征就是让人工林分逐渐接近自然状态，达到动态平衡，可以满足林业保护森林资源和林产品生产的两种职能。[25]通过以上分析可以看出，林业管理理论的发展与森林的两种功能紧密相关，只是在对两种功能的协调方式上有所不同，单一利用准则的森林永续利用理论和近自然林业理论关注森林效用的某一方面，而容易忽视另一方面，这样会造成林业畸形发展。多效利用准则中的森林多效益理论、新林业理论、生态林业理论强调森林效用的相互协同，这种管理理论适合林业产业较为成熟，林产品供应相对稳定，生态环境稳定的且已经达到动态平衡的国家。而主导利用原则的林业分工论也即林业分类管理理论将森林的生态效益和经济效益这一对矛盾一分为二，分别处理、分别解决，实现森林生态效益和经济效益“两手都要抓，两手都要硬”.
不管采取何种理论，都离不开对森林生态和经济功能的区分。针对我国目前的现状，林业分类管理是满足我国林业生态需求和经济需求的相对较好的方式。
2.政府职能理论。
由于对政府职能的认识不同，关于政府职能的概念始终没有一个统一的说法，任何一个说法都不能完全概括政府职能的内涵，从实践角度通俗地说，政府职能回答政府管什么、怎样管以及管的结果问题。本文应用到的政府职能相关的理论有有限政府理论、新公共管理理论、政府和市场理论。
（1）有限政府理论。
当前，种种的矛盾伴随着我国市场经济发展层出不穷，传统的计划体制的管理模式，让政府的触手不断伸向市场领域，出现层出不穷的“越位”现象，为了解决这些矛盾，就需要政府不断调整传统的管理模式，通过构建有限政府来适应不断变化的时代发展要求。有限政府与全能政府高度集权的体制不同，也与社会泛政治化不同，有限政府要求政府在权利使用、职能定位、规模大小和行为方式上要受到法律的明确限制，接受了法律的限制后，也自然会受到社会公开的监督和制约，当政府履职超过法定疆界后，能够通过法律手段或监督机制及时有效地得到纠正。有限政府理论有四个方面的基本要求：第一，政府职能有限。政府职能是在公共领域提供公共产品和服务，以及维护公共利益，除此以外，对于不该管和管不好的事要交给市场，政府的作用是“掌舵”而不是“划桨”,是当“裁判员”而不是当“运动员”,通过政府与市场的良性互动，合理配置资源。第二，政府权力有限，政府的一切权力来自国家宪法和法律的授权，来自于人民，政府要明确权利边界，让越位的权利回归到法律法规的约束之下，让有限的权利得到有效的发挥，及时满足民众的需求。第三，政府规模有限，要建立机构精简、人员精干的“小政府”,达到办事高效的目的，而非机构臃肿、人浮于事，效率低下的“大政府”.第四，政府责任有限。政府责任有限是由政府权利有限决定的，这就要求政府决策时决定哪些领域是政府必须承担的责任，哪些领域是政府不需要承担的责任。林业分类管理的内涵要把森林划分为公益林和商品林，商品林由市场来调节，那么这就必然要求政府是有限政府：第一，市场要在商品林的配置中发挥决定性作用，那么中央政府的职能就是从宏观上规范林业市场秩序，基层政府部门具体对林业市场进行监督，为林业发展创造良好环境，来防止市场失灵，这种界定就可以消除政府在林业分类管理中的“缺位”和“越位”现象；第二，构建有限政府要求实现中央政府和地方政府间的分权，中央政府和地方政府要在林业分类管理中承担不同的职能，通过有限政府，中央政府适度向地方政府分权，让地方政府在林业分类管理中具有更多的主动性，可以增强政府的管理能力，提高行政效率；第三，实践证明，无限政府会导致政府机构膨胀、官僚作风、行政效率低下等问题，这些也是导致政府“缺位”“越位”的重要原因，通过构建有限政府，明确政府在林业分类管理中的职能定位，可以提高政府行政效率，同时完善社会监督机制，实现有效的管理。
（2）新公共管理理论。
美国行政学者登哈特夫妇提出新公共管理理论。二十世纪七十年代以来，西方国家推出了民营化、效率至上的政府改革，其背景就是因为政府在管理过程中发生了不少问题，为解决这些问题而产生的。其核心价值是淡化传统公共部门与私营部门的分界线，以“经济人假设”为前提，以市场价值为导向，追求经济、效率以及效果。新公共管理理论有两大特点，一是市场化的改革方向，以追求效益为目的，另一个则是以顾客需求的满足程度为价值导向。新公共管理理论强调管理的市场化，政府不应是公共物品的唯一提供者，认为可以把私营部门的管理理念和技术手段应用到公共部门之中，市场化的操作可以通过私营部门或其他部门来提供，至于用什么手段，取决于哪一种方式可以以最经济的方式实现公众对公共服务和公共物品的需求。美国学者奥斯本指出，政府的主要作用是把握方向，不需要任何事情亲力亲为，也可以引入市场机制，不应该是统揽一切、无所不能、无所不为的政府。作为公共物品的公益林的提供可以通过私营部门或者其他组织来提供，生态公益林的提供可以引入竞争机制，尤其是针对国有林场的改革，打破政府在公益林供给领域的垄断，同时解决臃肿的政府机构，管理的低效率、低质量等问题。
（3）政府与市场的关系。
政府与市场的关系问题一直是我国经济转型期，政府管理部门和理论界持续探讨和争论的现实问题。在这种剧烈的转型期，我们不可回避的问题就是政府和市场的界限在哪，如何确定政府干预市场的领域，这个领域的的范围有多大、程度有多深，这些都是亟待解决的问题。只有作出了明确的规范，尤其是对政府职能而言，才能找准政府“缺位”“越位”的根源所在，规范政府的履职行为，进入应当干预的市场领域，退出不应当干预的市场领域，才能使政府和市场系统发展，推动经济社会的平稳运行。
林业分类管理是符合目前我国国情、林情的管理模式，通过区分森林用途的不同，来明确政府与市场的界限，但这不意味着分类管理会自发实现。林业分类管理可以在政府和市场两个不同层面发挥不同作用，公益林的提供，并不排斥市场，我们可以采用市场化的方式，通过政府购买来实现公益林的提供。同样，在市场调节商品林的过程中，政府同样起着培育和监管市场的作用，两者可以起到互相补充，协同发展的效果。政府可以规范林业市场、补充林业市场，而不是排斥林业市场。市场的高效机制同样也可以为政府所用。高效的政府才能促进经济社会实现可持续发展，它能够对市场经济起到催化、促进和补充作用，同时，发达的市场经济也会使政府不断提高行政效率，促使政府调整自身的职能定位。
