行政体系的双重结构区分和改革设想(3)

　　三、基于双重结构的改革设想。
　　
　　全钟燮相信，对于行政管理者而言，“在创造伦理对话，在尊重我们周围人的发言权，在理解我们假设和语言使用方式是如何决定相互关系和认同感的过程中，我们可以意识到和理解到自己的作用”[5]157.然而，在实践中，在行政管理者与权力结合在一起的时候，这一点却是很难做到的。所以，权力对于行政管理者的腐蚀作用是非常明显的，而官僚制组织的结构以及全部规则体系都是支持行政管理者的权力的，在赋予行政管理者以权力时却无视权力对他的腐蚀作用。这一现象清楚地表明，公共行政的隐性结构在未实现自觉的时候，有可能发挥非常消极的作用，甚至会以一种“行政之恶”的形式出现。
　　
　　福克斯和米勒曾经设想，“一个值得信赖的、秩序良好的健全社会并不需要理性的、综合的社会科学。后者---作为启蒙运动所犯的错误---假定的不可能的全知的上帝之眼其实就相当于可预测的、理性的、利益最大化的个体和由此得来的消极自由。实践智慧的更为宽泛的但也更为现实的标准完全适合于社会公民做出一致决定的话语”[1]34.虽然对“实践智慧”的追求显得过于空泛和让人不得要领，但是，如果我们看到处于近代科学视野之外的隐性结构的话，那么，对实践智慧就有了清晰的认识。因为，当科学放弃对隐性结构的观察和研究时，人们在实践中就不得不接触和理解隐性结构，并将从中体悟到诸多补充智力的因素，即形成某些智慧。所以，在公共行政的领域中“,实践智慧”一词将引导我们去认识和理解行政的隐性结构，而且可以相信，这对于改变行政模式和刷新行政行为都是非常有益的。
　　
　　自 20 世纪 80 年代以来，公共行政的科学化、技术化受到广泛诟病，究竟是什么原因导致公共行政的科学化、技术化？显然，从公共行政的发展史来看，正是因为公共行政的隐性结构长期受到忽视，才走上的科学化、技术化的发展方向，致使人的价值招致贬抑。对此，全钟燮不无过激地说“:从 20 世纪 70 年代中期开始，无论是公共组织还是私人组织中，贬低人的价值，对理解以及化解冲突、解决问题和变化策略等，一种被动式的条件反射取向都日益普遍化。组织管理上的困难源自社会需求的不断增加、预算赤字、税收削减、政策方向混乱、生产力下降、公民不满和经济萧条以及其他一系列问题。”[5]66正是由于公共行政领域中存在这些问题，后现代主义才被引入到这个领域中，并要求把现代主义公共行政作为解构对象。不过，在很大程度上，它所要解构的却仅仅是公共行政的显性结构。所以，法默尔也对后现代主义的解构质疑。
　　
　　法默尔说，“我们可以用解构来探讨那些没有’现实‘指涉且是通过影像凸显出来的叙事。问题在于，我们对表象未引起足够的重视；我们总是忽视它们，总想清扫它们，为的是获得所谓现实。没有对表象给以应有的重视，这不仅是现代公共行政理论的通病，也是其他学科的通病”[3]274.表象往往是完整的，包含未被阉割的内容。现代主义的理性在被运用于公共行政的建构中时，实际上是用理性阉割表象使那些构成行政隐性结构的因素遭到排斥。后现代主义对现代公共行政的解构虽然停留在显性结构方面，却为我们认识行政的隐性结构提供了契机。也许由于这个原因，法默尔看到“,解构具有游戏的品质，这与现代主义的楼下运作如公共行政的严密性不相吻合”[3]276.“不同于阐释，解构不会承诺’真理‘.它玩的是影像，要的是各式各样的洞见”[3]276.因此，我们认为，后现代主义的解构是有积极意义的。这是因为，如果说公共行政显性结构的任何一个方面的任何一种形式的松动都有可能为其隐性结构发挥作用开拓出空间的话，那么，对公共行政显性结构的解构，放弃对真理的承诺，在一定程度上对形式合理性的忽视，都有可能使得公共行政的隐性结构及其要素受到更少的束缚，从而在行政人员开展行动的时候能够使公共行政隐性结构中的一些要素发挥作用。如果在此过程中能够对行政人员做出相应的引导，提高他们行动的自觉性的话，那么，公共行政的隐性结构要素就会发挥非常巨大的作用。
　　
　　从行政发展的一般过程来看，一方面，在发生社会变革时，当一种行政模式代替了另一种行政模式时，有许多因素会以行为习惯的形式被保留下来，而且，也有许多文化因素会长期发挥作用。一种新的行政模式建立起来，在很大程度上只是指那些直露于外的行政显性结构形成了，至于行为习惯以及诸多文化因素，则被深深地隐藏在行政的显性结构背后，并形成了一种隐性结构。另一方面，当一种行政模式建立起来后，经历过一段时间的运行，那些显性结构中也就会自然而然地生成某种与原先设计方案不一致的因素。这些因素在显性结构中找不到自己的位置，甚至受到排斥，从而隐性化，并在行政的隐性结构中沉淀下来，成为隐性结构中的构成要素。尽管这些因素与行政的显性结构之间是不相容的，却又是生成于这种结构之中的。因而，在行政发展进入一个新的阶段时，这些沉淀下来并构成行政隐性结构的因素就会显现出其保守的特征，致使行政改革变得困难。
　　
　　我们认为，行政改革的困难既不是根源于政府提出了什么样的目标、确定了什么样的方案，也不在于政府缺少什么样的足以支持改革的政治资源，而是来自社会的一种习惯性压力。一种行政模式生成后，社会也就养成某种习惯，习惯于遇到什么样的问题到政府的什么样的机构和部门中去寻求帮助和寻找庇护，而且，会以一种习惯性的行为模式出现。根据近代以来责任政府的理念，对于来自社会中的这些要求，政府是无法拒绝的，结果，压力出现了，当政府希望寻求改革时，而社会则以实际行动表达对政府行政改革的反对。在政府与社会的关系中，社会无时无刻不表达对政府的抱怨，然而，一旦政府考虑到这些抱怨而谋求行政改革时，社会在口头上会笼统地表达赞同，一旦付诸行动和涉及具体的问题时，立即就会遭遇来自社会的阻力。所以，从实践来看，当政府试图启动任何一项行政改革的进程时，往往都需要首先为自己找到替身，只有当政府该方面的职能有了另一个（些）承担者的时候，才有可能使这项行政改革取得实质性的进展，才不会出现“改了之后再改过来”的问题。在总体上看问题，如果政府希望通过行政改革而使自己管得少一点，规模小一点，那么，就需要首先在培育非政府组织以及其他社会治理力量方面多花一些气力，只有这些非政府的社会治理力量成长壮大起来，政府才能从繁重的社会要求中脱身出来。对实践中的这一惯常做法，以结果出现的是显性结构的变动，而其原因和动力却是包含在隐性结构之中的。
　　
　　谈到行政改革的问题，我们不同意把行政改革理解成朝着某个预设的伟大目标的前进过程，并不是根据这种目标而制定了某些具体的方案和行动步骤，然后付诸行动。行政改革作为一种理性的行动，应当体现在每一项具体目标的实现过程中。“行政理性将会越来越不是意味着目的和目标的抽象概念，而是意味着就特定公共项目达成的一致协议。这将要求行政人员充分参与到选择的做出和规则过程之中。优秀的行政人员将会是规划者，而且规划和行政的过程将会浑然一体。行政人员将会知道利用组织可以做很多事情。但是，仅此尚不足以成为试图做每件事情的立论依据。关键是要了解应该做什么以及做其中的多少事情”[4]73.人们也许会说这是一种理想的行政改革形式，但在今天这样一个高度复杂性和高度不确定性条件下，如果行政改革仅仅盯往机构、体制等公共行政的显性结构的话，虽然做了大量的工作，而取得的成效往往并不明显，甚至会出现“越改，社会境况越糟”的状况。之所以 20 世纪 80 年代以来的全球性行政改革并未像人们所期冀的那样取得预期成果，在很大程度上就是因为各种各样的行政改革方案都仅仅是在公共行政的显性结构上做文章。
　　
　　政府的变革方案既可能指向公共行政的显性结构，也可能指向组织隐喻的，但是，一旦一套方案出台并以变革措施的形式出现时，它就是公共行政显性结构中的因素，或者说，是促进显性结构变动的因素。比如，新公共管理的“民营化”所要解决的是政府内部机构复制的问题，这种内部机构复制并不是来源于某种刻意扩大政府规模的自觉行动，而是一种由组织隐喻推动的组织机构膨胀。但就“民营化”作为一个改革方案而言，在得到实施的过程中又会产生新的组织隐喻。如法默尔所说“,民营化---有目的地或附带地把某一职能转移给市场---既有有效的形式，也有无效的形式”[3]154.在这个问题上，可能要首先厘定政府职能，究竟是哪些事务或服务可以民营化，既然能够民营化，为什么会由政府承担这些事务或服务呢？其实，凡能民营化的事务或服务，在理论上，都是不应由政府来承担的。当然，在行政国家的状态下，政府把一些本来应由私人部门承担的事务或服务纳入到公共行政中，这是一种不合理的状况，通过行政改革，应当把这些事务或服务还给私人部门，这才是正确的做法。然而，新公共管理却用“民营化”的方案来解决这类问题，从表面上看，它是一个改革方案，实际上则是一种不愿意改革的做法。所以“,民营化”的做法因为在改革态度上的不彻底性而非常可疑，这个方案是建立在一个虚假的前提下的，那就是政府承担本应由私人部门承担的事务和服务是天然合理的。当法默尔说“既有有效的形式，也有无效的形式”的时候，其实，也没有看到这一点，他也被新公共管理的民营化方案所迷惑了，这是一种反思不彻底的表现。
　　
　　总之，如果我们看到公共行政存在显性结构和隐性结构两个方面的话，就不再会仅仅停留在公共行政的显性结构上去开展行政改革，而是会将这两个方面都考虑进来，从而形成完整性的行政改革方案。所以，与法默尔所介绍的后现代主义无尽的解构相比，福克斯和米勒基于后现代主义对公共行政所进行的思考更具有现实性。因为，在他们这里，有着重新建构的愿望“:在更大的文化和社会背景中的各种趋势---汇聚在后现代主义和后现代性的范畴之下---应该被考虑进来，以替代传统的治理模式。特别明显的是我们所谓的’现实‘的隐居和超现实的产生。”[1]7也就是说，福克斯和米勒在一定程度上意识到公共行政“现实的隐居和超现实”的方面，这决定了他们能够在治理模式的意义上去思考问题，从而使后现代主义变得更加丰满，而不是仅仅满足于单薄的解构。
　　
　　参考文献：　　
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