行政体系的双重结构区分和改革设想

　　摘 要：公共行政体系包含双重结构：一种是显露于外的显性结构，另一种是隐藏在显性结构背后的隐性结构。每一层结构都是由诸多要素构成的，是结构化的整体。然而，在公共行政研究中，人们所关注的仅仅是其显性结构，组织设计、制度安排以及行政行为的展开，都是在显性结构的层面上做文章，行政改革也总是在公共行政的显性结构层面上寻求变革，而公共行政的隐性结构则受到忽视。可是，公共行政的隐性结构并不因为人们对它的忽视而不发挥作用，在现实的行政实践中，隐性结构及其构成要素时时刻刻都发挥影响作用。所以说，科学的公共行政研究及其实践需要在关注行政显性结构的同时，也去认识行政隐性结构，并着力把握它们之间的互动和相互转化。只有这样，才能总体性地把握公共行政体系，从而获得开展行动的科学方案。
　　
　　关键词：公共行政；显性结构；隐性结构。
　　
　　分析公共行政体系，可以看到，它包含显性结构与隐性结构、显形结构与隐形结构、表层结构与深层结构。虽然我们很难在它们之间画上一条清晰的线，但在公共行政中这两个层面却是客观存在的。之所以人们没有看到公共行政这种双重结构，那是因为，公共行政在 20 世纪的发展史一直是走在科学化、技术化的道路上，科学研究和技术安排总是在公共行政的显性结构上做文章。或者说，正是因为公共行政的研究受到马克斯·韦伯关于官僚制的“非人格化”和“价值祛魅”等影响，才有意识地忽略了公共行政的隐性结构。在管理思想史上，梅奥的霍桑实验发现了组织的双重结构，即除了正式组织，还存在非正式组织；20 世纪中后期的管理文化研究也在一定程度上意识到并试图应用管理“硬件”背后的“软件”.在某种意义上，20 世纪后期关于团队的研究和应用，正是一种把非正式组织和管理文化结合起来的产物，而且取得巨大成功。然而，在公共行政研究中，除了学习和借鉴管理科学成果，还没有产出自己的创新成果。有鉴于此，我们认为，公共行政研究以及实践上的创新恰恰需要建立在对其显性结构和隐性结构加以认识的基础上。如果我们承认公共行政存在显性结构和隐性结构，如果我们能够搞清楚公共行政显性结构和隐性结构的构成状况及其要素，如果我们能够发现公共行政显性结构和隐性结构的运行以及相互转化的规律，就能够增强公共行政变革的自觉性，就能够在每一项行政目标的实现过程中做出真正合理的安排。
　　
　　一、行政体系的双重结构。
　　
　　公共行政体系既包含显露于外或时常宣示的方面，也包含隐藏在其运行机制以及行为方式背后的方面。前者表现为组织模式、制度以及体制框架、行政法治追求、效率目标、公平意识等，而后者则主要是指思维定式、伦理价值、行为惯性等因素，学者们也将其称为组织隐喻。在公共行政的研究中，所提出的创新性意见本应反映在打通这两个方面的探索中，要么谋求把显性结构的诸因素转化为一种自然而然的行为习惯，要么促使组织隐喻表面化，即把组织隐喻转化为规则、规范等。然而，自公共行政作为一种行政模式产生后，无论是在研究上还是在实践上，人们的注意力都放在公共行政的显性结构上，至于它的隐性结构，则被忽视，甚至根本就没有人意识到公共行政包含一个与显性结构平行的隐性结构。
　　
　　也许正是由于这个原因，在公共行政领域中产生的几乎所有理论成果都显得与公共行政的实践相去甚远，而且，公共行政实践中的每一次试图摆脱困境的改革也总是收效甚微。事实上，我们经常看到的是行政改革的无效或失灵，即使存在一时收效的情况，也会在不久后的一段时间里发现其引发更多、更大、更严重的问题。在社会处于低度复杂性和低度不确定性的状态时，行政改革能够取得一时的收效就是一种进步，至于它引发的问题，完全可以交由后继者去加以解决。然而，当社会呈现出高度复杂性和高度不确定性特征时，行政改革中的任何失误都有可能导致无可挽回的后果，会使人类在风险社会中陷得更深。所以，公共行政的研究不应仅仅满足于在其显性结构中有新的发现和提出新的见解，公共行政领域中的一切改革措施也都不能仅仅停留在谋求其显性结构的调整和变化上，而是需要看到公共行政体系是由其显性结构和隐性结构两个方面构成的，需要将这两个方面都纳入到研究和改革的视野之中。只有这样，才能形成正确的研究成果和积极的改革方案。
　　
　　行政的显性结构和隐性结构的并存是与公共行政的产生和成长过程一致的，也就是说，当行政在社会治理体系中还是一种混沌的行为及其过程时，尚未显现出显性结构与隐性结构的区别。公共行政的产生，意味着构成这一行政模式的各个方面的专门化，各个方面都是可以加以分析的，即可以进行分门别类的考察和研究。在进一步的归类中，可以把诸如机构、体制、人员构成、由规则组合而成的制度、行政目标、指导行政建构以及开展行政活动的理论等看作显性结构的构成要素，而将其背后的诸如尚未实现自觉却又在发挥作用的因素确认为隐性结构。比如，一些被称为非正式制度的因素，还有组织视角中的非正式组织等，都可以被作为公共行政的隐性结构的构成要素对待。
　　
　　在官僚制的祛魅原则下，道德等价值因素在公共行政的显性结构中受到排斥，也因为这种排斥而使其以公共行政的隐性结构要素的形式出现。因为，这些因素虽然在制度安排和机构设置中受到排斥，却又根深蒂固地附着于作为人的政府组织成员身上，而且也会在行政过程中发挥作用。如果公共行政的显性结构受到冲击，或者因为其合理性的衰变而呈现出混沌状态，即进入一个所谓的熵增加过程中，那个时候，许多隐性结构中的构成要素就会表面化，从而发挥显性作用，即显露于外而发挥作用。这种情况的发生，往往是因为公共行政的显性结构对隐性结构的制约和排斥作用的衰减而为隐性结构发挥作用提供了空间，表现为一个自然过程，展现给我们的也是一种自然状态。但是，如果我们认识到这一点并做出自觉安排的话，是完全可以促进这种行政隐性结构向显性结构转化的。
　　
　　福克斯和米勒说：“正式的机构存在于使价值定位合法化的语境中（例如，效率），这种价值定位既和文化联系在一起，又有历史的偶然性，而不完全是‘客观的'.我们的思维习惯影响着我们看待事物的方式。当参与者、分析者或管理人员认为他们能表达具体的东西时，认识就会轻易地被引导和固定化，而指涉物实际上就是要成为共有的观念---策略地形成一致同意的一套符号和期望。官僚制并不是观念市场上的中立符号。符号引导我们建构我们感觉到的东西，并且已经对其进行了判断。在这一方面，符号官僚制喜欢特殊的地位，因为它本身不仅是一种观念，而且，一旦被物化，并被当做一种客观条件来对待，它就成为一种控制和分配其他许多观念的媒介。不过，显而易见，官僚制在人类社会互动之外并不存在。”[1]97但是，在理论上，官僚制具有在科学上完美的合理性，依据官僚制的原则而建立起来的政府组织是不应遭遇任何难以克服的问题的，更不可能使自身陷入尴尬的境地和出现官僚主义等问题。然而，就现实而言，与官僚制相伴随的问题五花八门、难以尽数。为什么会这样呢？答案就是理性思维把我们引导到官僚制建立的方向上，而这一结果仅仅是使我们获得一种显性结构。以政府形式出现的官僚制无非是公共行政的显性结构，与之并存的还有一种隐性结构。而且，这种隐性结构是无法为官僚制所同化的，甚至也无法由官僚制去加以规范。所以，以官僚制的形式出现的显性结构构成要素就会与其背后的各种隐性结构的构成要素之间发生冲突，或者说，只要它们遭遇，就会发生冲突。当然，在官僚制的运行中，作为显性结构的各个方面也会实现隐性化，比如，官僚主义就是显性结构隐性化之后又回射过来的表现。但是，在官僚制隐性化之后而形成的那些属于隐性结构的构成要素并不对官僚制形成支持，反而对官僚制的形式合理性构成冲击。
　　
　　由于存在隐性结构，后发展国家如果仅仅在显性结构的层面“引进行政管理技术决不是什么灵丹妙药，倒往往会适得其反，它常常会造成结构性的畸变，造成不利的社会-政治突变和过多的行政监督，于是加剧了社会上的不平等现象，进一步加大早就存在于社会和行政管理之间的缝隙”[2]2.然而，在西方中心主义的思维导向下，后发展国家往往表现出急切追赶西方发达国家的渴望，在向西方国家学习时，并未意识到所引进的那些技术因为隐性结构而具有适应性障碍。即便是在所引进的技术引发某些消极后果时，也不愿意对这种做法进行反思，反而会认为所引进的技术不够先进、不够全面，或者，会表现出更热切地到西方去寻找矫正良策的痴念。
　　
　　哈伊因指出，在发展中国家引进西方行政管理体系后，所出现的情况是，“西方的行政管理体系不总是与人们所要求的公共服务相适应的。无论从交流的观点来看，还是从各个部门的有机结合，以满足特定的社会-文化环境下的需求的观点来看都是如此……在许多国家里，西方民主的政治体系---在这种体系中，民众的成员可以通过自己选出的地区性或全国性代表，对行政管理规章提出异议---是很难行得通的，原因就在于在这些国家，或者没有形成有组织的国家官员整体，或者其行政机构官员整体已经西方化了”[2]6-7.后一方面往往是更为常见的现象。因为，发展中国家在选取官员时，倾向于选择那些接受过良好西方教育的人。同时，为了保证引进的西方行政体系能够良好地运行，也会把大批官员送到西方接受培训。然而，一些官员在受到政府重塑和接受完整的西化教育后，在思想和观念上都发生巨大变化，与自己的国家和人民有了鸿沟，甚至会显得格格不入，某些行为变得不可思议的非理性。这说明，行政官员被显性结构所形塑后也就出现了异化，不再是他本来应当成为的那种人了。
　　
　　我们强烈感受到的是，许多后发展国家在引进西方行政管理模式后与其本国的实际需要不相适应，其原因就在于这些国家中存在许多可以成为或转化为行政隐性结构的因素。正是因为存在隐性结构，或者说，正是因为存在会转化为隐性结构的因素，致使后发展国家在引进西方行政管理技术时会导致某种变异。因为，对于后发展国家来说，不可能在引进西方行政管理技术的时候也连同这些技术得以产生的环境也一并引进，即不可能将那些与技术联系在一起的隐性结构也引进来。因此，“其结果会严重地损害所引进模式的意义和作为。这些变异有：行政管理结构的错位，意指该结构的协调与控制机制因原设计所要求的环境模式不复存在，故不起作用；行政管理功能的骤变，意指因为对行政管理在发展中所起的作用期望过高，致使行政管理常常成为权力之争中的猎取对象，有时甚至被视为最适合的’政治市场‘;官僚控制机构臃肿重叠，结果是国家每件事情都管，为每个人的福利操心，这会使民众陷入政治上和心理上的冷漠；由于集中了所有行政的、政治的和经济的权力，促使’国家资产阶级‘增长，使得社会的不平等加剧”[2]5-6.在这种情况下，如果改革的行动还是定位于向西方学习的话，只能使整个社会变得更糟，直至陷入政治以及社会的全面危机之中。当然，在某种依附型发展的状态中，由于资源、廉价劳动力以及低端产品出口贸易等方面的优势，可以使一个国家一时获得迅速发展的假象，从而使社会矛盾以及危机不至于爆发。随着这些方面的优势逐渐消失，各种各样的问题也就会暴露出来，特别是积累起来的贫富悬殊和诸多矛盾，就会以激烈冲突的形式出现。此时，无论政府多么强大，也无法实现对整个社会的有效控制，甚至一些控制措施的应用会引起剧烈的反弹，以至于加剧社会的动荡。
　　
　　总的说来，无论是公共行政的研究还是实践，一直是过多地将注意力集中在公共行政的显性结构上，表现出对公共行政自身以及对象结构的关切。正如法默尔所指出的，现代主义公共行政“对认识对象的结构、对实用的和可预测的结构有着特别的偏爱---对现代性有着特别的偏爱”[3]301.这种对结构的偏爱一旦落实到建构行动中，就会去建构出一种刚性极强的组织结构。结果就是让结构失去弹性，在组织面对的问题复杂化的条件下，这种结构就会显现出僵化的一面。事实上，在整个现代化的过程中，也就是在工业社会这个历史阶段中，社会处在低度复杂性和低度不确定性的条件下，具有刚性特征的结构能够在实现以不变应万变的过程中成为坚定的依托，随着社会复杂性和不确定性程度的提升，这种刚性结构也就越来越不能适应组织职能实现的要求。所以，才会陷入危机事件的困扰之中。由此可见，在高度复杂性和高度不确定性条件下，单就显性结构而言，都已经面临巨大的问题，如果再去逃避对隐性结构的关注，将会使得社会治理与社会本身的要求相去甚远。