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【题目】地方政府行政效能监察问题探究
【第一章】中国地方政府行政效能监察工作研究导论
【第二章】地方政府行政效能监察相关理论概述
【3.1 3.2】地方政府开展行政效用监察的现状
【3.3】河北省S县行政效能监察特色做法
【3.4】地方政府行政监察存在的问题
【第四章】完善地方政府行政效用监察的对策
【结语/参考文献】基层政府行政效能监察水平提升结语与参考文献
第 1 章 导 论
1.1 问题提出
全球经济危机的爆发宣告了世界经济进入了“大调整”与“大过度”时期，作为经济全球化的一份子，经济危机的因素加上我国现阶段发展实际推动了我国经济迈入了“三期叠加”的新时期，即：增长速度的换挡期、结构调整的阵痛期、前期政策的消化期。新的形势带来新的挑战，这就要求各级地方政府采取措施，增强行政管理水平，提高行政效能，保障经济社会在“新常态”下持续健康发展。效能监察作为行政管理重要的职能和手段，为政府提高行政效能提供了内在动力和外在保障，为此，进一步研究和探索行政效能工作规律和特点，不断创新发展效能监察功能作用，是当前各级地方政府的关注热点和重要课题。
当前，我国一些地方政府和专家学者围绕行政效能监察工作进行了许多有益探索，在行政效能监察中取得一定成效，积累了一些经验。但地方行政效能监察始终还存在认识不到位、法制不完善、体制机制不健全等深层次问题。因此，有必要在实践中不断探索新形势下地方政府行政效能的规律和特点，充分发挥行政效能监察的功能作用，从而更好的打造务实高效廉洁的服务型政府。为此，我选择《我国地方行政效能监察现状及对策研究》这个研究命题，并以辅之河北省 S 县的具体做法为实例进行研究。
1.2 研究目的与意义
1.2.1 研究目的
通过对该课题的分析研究，希望达到以下两个目的：
第一，通过对行政效能监察理论全面系统的梳理，重申开展行政效能监察的重要性和必要性；同时，经过分析，试图发掘最新研究方向和成果，为新形势下地方行政效能监察提供理论支撑。
第二，通过对当前我国地方行政效能监察研究的现状与问题进行分析，并结合具体典型研究，找到问题产生原因，并提出可建设性意见，从而促进行政效能监察作用能够充分发挥。
1.2.2 研究意义
行政效能监察是指在政府的指导下，行政监察机关及其授权组织，对于行政机关和它的授权组织有计划地针对其行政行为所产生的效率等状况进行的监察工作。作为国家行政监察体系的重要组成部分，开展行政效能监察是有效履行政府职能，推动经济、社会发展的客观要求和现实需要。本课题的研究具有一定的理论与现实意义。
理论研究意义：相比较西方国家对行政效能监察的研究，我国学术界相对起步较晚。
近些年，随着行政管理相关理论研究的深入，行政效能监察逐渐引起国内学者的关注，并形成了一定的研究气候，取得了一些突破和成绩，但无论从深度还是广度上讲，大部分研究还停留在理论方面，研究领域和视角还不够宽，特别是对当前经济社会发展对行政效能监察提出的新要求、新挑战，还不能敏锐的把握和深入的研究，对地方政府行政效能监察研究的还不够系统，对地方政府开展行政效能监察实践缺乏针对性的理论指导。本文地方行政效能监察相关理论出发，结合河北省 S 县的行政效能监察工作实际为参照，从个性问题中总结共性原因，从特殊性中找到普遍做法，进而为我国地方行政效能监察提供理论参考。
实践研究意义：当前中国经济已经迈入了“三期叠加”的新时期，即：增长速度的换挡期、结构调整的阵痛期、前期政策的消化期。经济的“新常态”势必要求政治“新常态”要与之结伴而行，向改革要“红利”,这就需要不断的推进深化改革，不断改善行政方式，不断提高政府服务水平、增强行政效能。加强效能监察室有效提升行政管理水平的有效途径，但从目前我国地方行政效能监察工作实际来看，行政效能监察工作尚处于摸索阶段，还没有明确具体的操作模式。本文从我国地方政府开展行政效能监察工作实际现状出发，分析成果，剖析原因，提出切实可行的解决方法措施，力求为推动地方政府行政效能监察工作全面深入开展提供一些参考。
1.3 国内外研究现状
如何改善行政管理、提高政府行政效能问题是行政管理研究的核心问题，中外许多专家学者对此从不同视角和层面进行了大量细致深入的研究和探索。
1.3.1 国内研究现状
从目前国内研究现状来看，虽然我国地方行政效能监察的研究起步晚，但随着经济社会发展以及行政体制改革向纵深推进，许多专家学者和地方政府对行政效能关注度不断提高，涌现了很多相关研究，通过对国内相关资料进行整理和归类后，可以看出相关研究主要分为以下二个方面：
一是关于行政效能监察相关理论研究。国内许多学者从不同角度出发，围绕行政效能监察内涵、制度、运行机制等方面进行研究，如毛昭晖的《中国行政效能监察--理论、模式与方法》（2007），通过对行政效能监察的主客体、法律性、基本原则、发展历程全面对行政效能监察内涵进行探讨，他认为“行政监察室政府内专门监督机关对负有行政管理职能的组织及其人员行使职权和履行职责的行为进行的监督，并依法追究其行政责任的活动。”①王凯伟的《论行政监察中的效能监察》认为“行政效能监察内容有广义和狭义之分，广义的效能监察包括制约行政管理效能的内在因素，如行政管理的体制、方式、决策能力、法律、政策等等，狭义的行政效能监察主要是对监察对象的行政行为和职务行为的监督检查，同时他还认为应根据行政管理活动的运行过程将行政效能监察分为行政决策过程中的效能监察、对行政执行过程的效能监察和对行政实施过程的效能监察。”②除此之外，孙逸民的《社会主义监督学概论》、左连璧《中国监察制度研究》、薛木铎的《中国行政监察学概论》等等诸多着作，从不同角度，系统、全面的对行政效能监察的内涵、作用、价值等方面进行了精确的分析。
二是关于行政效能监察现状及对策研究。随着经济社会发展迈向新时期，更多学者从当前社会新形势以及行政效能监察面临的新问题出发，通过借鉴研究、对比分析、理论架构等多种方式，针对行政效能监察现状进行了分析研究并提出建议。比如闵绪国、龙钰在《行政效能全过程监察及其实现》指出“当前我国的行政效能监察只注重对行政结果的监察，而对行政决策过程、执行过程缺乏有效的监察。提出应‘预防为主、防治结合’的原则，将关口前移，强化对行政决策过程、行政执行过程的监督检查，实行行政效能全过程监察，从而促进行政效能的提高。”①韩锐、李景平结合当前新形势，在《当前地方政府“庸官懒政”现象及其治理》指出“应当以庸官、懒官行为特征为切入点，依据行政学、公共管理学的相关理论，从思想、制度、法规、文化四个维度深入剖析”庸官懒政“现象产生的根源，提出转变观念、强化意识、健全制度，完善法律体系，摒弃传统文化糟粕等建议。”②汤艳文、敬义嘉、刘春荣针对当前我国地方政府廉政建设实际出发，通过对海内外反腐倡廉指标体系的比较分析，提出：“应该以”投入-效果“的绩效评估方法为原则，测量地方政府治理腐败的努力和成效，强调建立这样的指标体系可以提高我国地方政府廉政建设的有效性和针对性，是腐败治理预警机制的必要组成部分。”③
1.3.2 国外研究现状
与我国行政效能研究不同，西方国家并不使用行政效能、行政效能监察等词语，取而代之使用绩效或绩效评估来评判政府管理和服务水平的优劣。通过梳理可以大致分为三个方面。
一是对政府绩效理论的研究。20 世纪 70 年代以来，伴随政治民主化和行政现代化的纵深发展，以绩效改革为核心的新公共管理运动迅速遍及西方国家。对于绩效理论以及绩效监督理论研究更加深入，例如，西方学者卢赛尔和夏夫里茨认为“绩效管理就是系统的整合组织的资源以达到组织的目标的行为，绩效管理强调系统资源的整个，包括全方位的控制、评估、检测组织的绩效。”④凯恩贝尔、奥普勒、迈克罗伊和塞格等人提出，“绩效是一种与组织目标相关的行为，这种行为能够被员工自己所控制，行为的过程比完成任务达成目标等结果重要，绩效是多维的，不能由单一的标准进行测量。”⑤波曼和莫托韦德罗认为“绩效应分为两种，即任务绩效和关系绩效，任务绩效是在特定工作中完成组织规定、进行核心技术活动的所有相关行为；关系绩效则是与特定任务无关的自发的亲社会的行为，具有组织公民性和组织奉献精神。”①
二是对政府绩效监督的研究。西方政府开展绩效监督可对应我国行政监察工作，目前西方绩效监督相关研究工作广泛开展并相对成熟，比如，沙夫里茨和拉塞尔在《公共行政导论》中指出“绩效监督是一种系统性的整合，是对组织在达成目标过程中的行为和努力进行的控制，其不仅可以应用于私营部门，也可以在政府和特定的公共部门中应用。”②奥斯本和普拉斯特里克在《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》中指出“绩效监督和提高政府绩效的重要手段，通过绩效监督，明确组织的使命和目标可以有效保障组织行为的活动向正确的方向进行，同时促进组织效率的提高。”③除此之外还有理查德·威廉姆斯的《组织绩效管理》（Performance Management）（2002）；苏米特拉·杜塔，让·弗朗索瓦·曼佐尼《过程再造、组织变革与绩效改进》（Process Re-engineering,Organizational Change And PerformanceImprovement）（2001）；马克·G·波波维奇《创建高绩效政府组织》（A Practical Guide ForPublic Management）（2005）等等诸多着作。
三是对改善绩效路径的研究。针对如何改善和提高政府绩效，西方国家学者进行了很多针对性研究，提出了一些行之有效的的方法。比如罗纳德·布兰德、史蒂文·科恩提出用 TOM 全面质量管理来提高政府公共管理水平和公共部门的绩效。④夏尔·德马什主张“从绩效监督角度出发，建立一种”混合监督“,通过设置专门受理申诉的独立机构，对政府部门进行调查、干预以此来达到改善行政绩效、保护公民权益的目的。”⑤E.S.萨瓦斯主张运用大量确凿的证据来证明合同承包是提高公共部门绩效最有效的方式。托马斯在《公共决策中的公众参与》中系统分析了公众的参与提高政策制定的关系，强调了公共决策中公共参与的重要性。国外在进行绩效改革过程中，总是要坚持法律先行，在完善的法律基础上进行绩效改革，同时还要不断进行理论和制度创新，要随着社会的发展，依据自己的具体问题，选择适合自己的行政改革模式，这些对于研究我国地方行政效能监察问题具有很好的参考和借鉴价值。
1.4 研究内容、研究方法与创新点
1.4.1 研究内容
本文的研究内容主要分为四部分第一部分为引言部分，详细介绍了本课题的来源，研究目的、研究意义以及国内外研究现状和研究方法等。
第二部分为行政效能监察及相关理论概述，主要介绍行政效能的内涵和评价标准、行政效能监察的内涵和作用、我国地方政府行政效能监察的历史进程、机构职能、方式方法以及地方政府行政效能监察的依据和原则。
第三部分主要对地方政府行政效能监察的现状进行分析，主要通过介绍我国地方政府行政效能监察发展历程，并结合河北省 S 县行政效能监察现状，分析地方政府开展行政效能监察的成效以及存在的问题。
第四部分主要为对策思考，通过对当前我国地方政府行政效能监察问题的分析，提出对策建议，主要从提高认识、完善体制、改进机制等方面进行论述。
1.4.2 研究方法
基于研究需要和现有主客观条件，本文主要采用以下四种方法：
文献研究法：通过对国内外行政效能监察的相关文献搜集、整理、归纳，掌握最新科研动态、先进思路和发展方向，形成对行政效能监察理论的科学认识。
理论研究方法：通过研究行政效能监察的理论基础，界定行政效能监察的内涵和特征，为行政效能监察的开展提供理论依据。
实证分析法：通过对河北省 S 县行政效能监察的实证分析，挖掘我国地方政府行政效能监察共性问题和发展现状，挖掘其他地方开展行政效能监察工作先进经验做法，为我国整体行政效能监察工作提升提出建议。
演绎归纳法：以行政效能理论探讨以及对我国地方政府行政监察的现状总结为基础，通过分析总结并给予评价，进而提出可行性的对策研究。
1.4.3 创新点
（1）本文综合采用文献研究、实证分析、归纳演绎等几种方法，针对我国地方政府开展行政效能监察现状，采取从理论到案例分析，从个性到共性分析，从微观到宏观分析，找出方法思路，最后提出具体的建议和对策，从论文结构上是个创新。
（2）本文通过对地方政府行政效能监察的现状分析，并结合我国行政效能监察的实际情况，提出改进和完善地方政府行政效能监察工作的新思路、新方法。从内容上是个创新。
