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【题目】地方政府行政效能监察问题探究
【第一章】中国地方政府行政效能监察工作研究导论
【第二章】地方政府行政效能监察相关理论概述
【3.1 3.2】地方政府开展行政效用监察的现状
【3.3】河北省S县行政效能监察特色做法
【3.4】地方政府行政监察存在的问题
【第四章】完善地方政府行政效用监察的对策
【结语/参考文献】基层政府行政效能监察水平提升结语与参考文献
第 2 章 地方政府行政效能监察相关理论概述
2.1 行政效能监察相关理论概述
2.1.1 行政效能监察的内涵
行政效能的含义。我国学者对行政效能概念的解释主要分为两个观点。一种观点是，行政效能是行政组织及其工作人员履行其职责，运用其权利，取得行政目标所体现出的效率、效益和效果；另一种观点是，行政效能不同于行政效率、效益、效果，其体现的是政府完成管理目标的程度，是政府活动质的反映。①综合上述两种观点，行政效能可以定义为：行政组织及其工作人员在实现行政目标过程中，发挥功能的程度及其产生的效率、效益、效果的综合体现。行政监察的含义。行政效能监察和廉政监察是行政监察的下位概念，也是最为核心的两个组成部分。要充分理解行政效能监察的含义，就必须充分理解行政监察的含义。
根据《中华人民共和国行政监察法》，我们可以得知，行政监察是指政府内专门监督机关对负有行政管理职能的组织及人员行使职权和履行职责的行为进行的监督。其含义包括：（1）行政监察的主体是政府内专门监督机关即行政监察机关以及法律、法规授权的政府内部其他监督主体。所以，行政监察的主体除了应包含行政监察机关，还应把法律法规的明确授权其他监督主体包含，使之也可以在授权范围内行使法律授予的行政监察权。（2）行政监察的对象是负有行政管理职能的组织及人员。此范围大于“国家行政机关和国家公务员以及国家行政机关任命的其他人员”,只要具有行政管理职能就应列入行政监察的对象。（3）行政监察的客体是行使行政职权和履行行政职责的行为。（4）行政监察由廉政监察和效能监察共同构成，要同等重视，协同发展。
行政效能监察的含义。对行政效能监察的含义，有多种不同的理解。比如：（1）傅奎在《检察机关开展行政效能监察的回顾与展望》中把行政效能监察定义为：“监察机关依法对行政机关及其公务员履行职责行为的效率与质量情况所实施的监督检查活动。”②（2）陈岐山在《试论行政效能监察的必要性与可行性》中指出：“行政效能监察是行政监察机关依照法律、法规对监察对象履行行政职能的效率、效果、效应情况进行的监督检查。”①（3）智思亮在《党政监督学》中把行政效能监察定义为：“是指监察机关对本级人民政府各部门及其国家公务员和本级人民政府及本级人民政府各部门任命的其他人员，或下一级人民政府及其领导人员在行政管理活动中的行为能力、运转状态、作用效果和社会效益等方面开展的监察活动。”②等等阐述。这些不同的界定既反映行政效能监察认识的发展历程，也从不同的制度环境、不同的视角对行政效能监察进行了系统的分析。
综合上述定义，我们可以把行政效能监察的概念表述为：监察机关和依法授权的效能监管组织，为保障公共利益，促进勤政廉政，依照法律、法规授予的职权，对行政机关及其工作人员行政管理行为的经济性、效率性和效果性进行的事前、事中、事后的针对性、系统性监察。
2.1.2 行政效能监察的本质特征
通过概念我们可以从四方面得出行政效能监察的特性价值性特征。行政效能监察的出发点在于维护公共利益，促进勤政廉政。其相关制度的建立可有效弥补现有制度的价值缺陷，对损害“公共利益”的行为进行沉重打击，形成防范违法违纪行为的强大防线，对于进一步完善行政管理体系，促进施政水平提升是十分必要的。
事务性特征。行政效能监察是诸多监察活动的一种，其工作职能有别于执法监察和廉政监察。行政效能监察的客体是行政管理体系和行政管理行为，采取的是事前、事中、事后监督的模式，其性质、目的、手段等都和其他两种监察有很多差别。因此，准确定位，专项突出，能够有效发挥行政效能监察职能，进而促进整个行政监察的深化发展和创新提高。
整体性特征。行政效能监察不同于一般的案件查办和检查，是一种“整体性”活动，其监察模式可分为专项效能监察模式和整体效能监察模式，内容涵盖行政管理体系的各个方面，不但督导行政机关对影响要素进行修正和改进，又对造成责任的主体进行问责处理。评价性特征。行政效能监察是在认定目标的基础上，将效能目标分解为具体的效能指标，归纳而言主要有经济性、效率性、效果性三个主要方面，评价标准的确定对行政效能保障体系的建构、行政组织调整自身的效能提升战略和方向发展，以及确保监察机关开展效能监察的规范化，均具有重要作用。①
2.1.3 行政效能监察与执法监察、廉政监察的关系
有关行政效能监察、执法监察、廉政监察三者关系的问题，一直以来监察理论界的争论从未停歇，主要大致分为两种观点，一种是认为执法监察只是行政监察的一种方式手段，而效能监察和廉政监察是一项具体的监察内容和任务，不应该同等并列。另一种观点认为执法监察、廉政监察、效能监察是一种并列关系，是监察机关的重要职能，应当区分对待，区分发展。综上所述，笔者认为应把执法监察、效能监察、廉政监察同等看作行政监察的重要组成部分和重要方式手段，既要区别对待独立发展，又要相互联系形成和力，这样才能提高行政监察工作水平，更好促进政令畅通、勤政廉洁。
三者联系：
1、三者互为补充。行政监察工作面对的工作实际往往是一些综合的、复杂的问题，单一的监察形式是无法满足工作的需要，例如，开展效能监察和廉政监察，都需要执法监察的介入，从而提高查案、办案的工作效率。效能监察贯穿于行政监察行为的全过程，在解决行政效能问题的同时，能够从源头发现腐败苗头，从而为廉政监察提供线索了条件。廉政监察查处的问题必然给行政效能的造成负面影响，强化廉政监察，查处腐败案件，也从一方面促进的行政效能的优化。
2、三者目的一致。无论是廉政监察、执法监察还是效能监察，其对应的客体都是不规范的行政行为，三者履行职能目的都在于保障行政行为合规、合法并与政策保持一致，提高政府公共服务水平，促进廉政、勤政，为经济和社会发展创造良好的环境。
3、三者工作方式相同。虽然效能监察、廉政监察、执法监察面对的具体问题有所差异，但其工作的方式路径大同小异，都主要围绕事前、事中、事后三个阶段进行相应的工作部署。
4、三者工作准绳相同。作为行政管理重要的组成部分，效能监察、廉政监察、执法监察与其他行政职能相同，拥有一个相同的工作前提就是要坚持依法行政、依规行政，三者工作的开展必须要以国家相关法律、法规为准绳，与相关政策相配套，以客观实际事实为依据，按照规定程序，正确行使职权。
三者区别：
1、工作重点不同。作为行政监察的组成部分，三者定义的不同，决定了其工作面对的客体不同，效能监察工作重心侧重于政府及其工作人员工作的效率、效益和效果，目的是要找出并解决“绊脚石”和“中梗阻”,优化行政环境，提高行政管理水平。廉政监察是从行政工作人员是否廉洁清正出发，打击腐败问题，保障行政管理水平。执法监察侧重于监察党和国家的方针政策是否得到了贯彻落实，注重保证政令畅通。
2、工作对象不同。工作重点的不同直接决定工作对象不同，效能监察目的在于提升政府工作质量和效率，其工作对象是具体的事件，追究责任往往有主要责任和连带责任，同时还要注重制度建设。廉政监察工作对象是违纪的具体行为，多要追究和惩戒具体的人员。执法监察目的在于保障政令的畅通，工作对象涵盖行政管理各个方面。
3、处理方法不同。效能监察覆盖行政管理事前、事中、事后全部阶段，其工作方法不仅在于找出责任、追究责任，还要找出管理方面的原因，加强制度建设，防患未然。廉政监察更多为事后监察，主要针对违法违纪行为，依照有关政策法律，进行处理。执法监察既是行政监察的手段也是一项重要的职能，其手段和方式是行政监察方式方法中的一种，与效能监察和廉政监察有交叉，但也有区别，如：行政指导和案件查办。
2.2 地方政府行政效能监察的依据和原则
2.2.1 地方政府行政效能监察的依据
地方政府行政效能监察的依据主要有法律、理论、公共管理理论三个方面。
法律依据。从国家层面上来讲，例如：《中华人民共和国宪法》在第一章总纲第二十七条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率。”同样在第二十七条的规定也涵盖了行政目标达成和行政目标速率两个要素，为开展行政效能监察提供最根本法律依据。
①《行政监察法》作为我国行政监察工作的基本法律，在第一章总则就指出：“为加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，依据宪法，制定本法。”
①2004 年出台的《中华人民共和国行政监察法实施细则》对《行政监察法》做出了补充和阐释。其他普通法也有相关规定，《中华人民共和国公务员法》在第十二条第二款明确规定“按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率。”《中华人民共和国行政许可法》第七十二条规定“行政机关及其工作人员违反本法规定的，由上级机关和监察机关责令改正。”随着行政效能监察工作的深入发展，各地依据相关法律法规出台了以系列规范性文件，例如《河北省行政效能投诉处理暂行办法》、《山东省行政投诉办法》、《北京市行政效能监察办法》等等。
理论依据。新公共管理理论集中体现了行政效能监察的宗旨，它以现代经济学和私营企业的管理理论和方法作为自己的理论基础，主张在政府管理中采用企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善绩效。综合西方行政学者 P·格里尔、D·奥斯本和 T·盖布勒等人论述，新公共管理主要观点有：（1）政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。（2）政府服务应以顾客或市场为导向。（3）政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。（4）政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。（5）政府应在公共管理中引入竞争机制。（6）政府应重视提供公共服务的效率。（7）政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。（8）公务员不必保持中立。
②由此可见，新公共管理理论集中体现了行政效能监察的宗旨。其强调政府施政的主要价值在三 E:经济（economy）、效率（efficiency）、效能（effeteness），提出通过引入竞争机制，以市场为导向，改变政府运作模式，建设“企业家”型政府，从而实现政府效率、效能的提高，行政效能监察同样也以追求行政活动的高效为目标，其两者在目标和宗旨上是相同的。新公共管理论也为新时期我国行政效能监察工作提供很多有益的经验。
2.2.2 地方政府行政效能监察的原则
原则对社会关系的调整具有很大的弹性，对行政效能监察的具体规则制定和理解具有指导意义，是整个行政效能监察体系的灵魂，是对行政效能监察规则的建立和走向具有决定性意义的最主要、最普遍运用的原理和准则。行政效能监察机关开展监察工作应当遵循以下原则。常态化原则。在实施行政效能监察过程中不断地发现问题，解决问题，才能形成一个良好的循环，要必须常态化、持续化，通过一项项持续的、不间断的活动过程，不断施加外部监察压力，促进良性环境的形成。
全面性原则。是指行政效能监察活动应当涵盖效能监察对象的所有活动，要在效能提升与廉政建设、过程督导于结果纠正、现实评定与发展预测等方面，统筹协调，全面推进。
增值性原则。指行政效能监察工作应当为行政机关带来增值性的服务和间接效益，在确定行政效能监察项目时，应当判断选择能够获得预期效果的项目。
独立性原则。指行政效能监察机关及其工作人员在履行监察职能时，不受法外因素干扰和科层制度的约束。
证据性原则。指行政监察工作开展，要以事实依据为基础，要在证据充分的情况下进行评判甚至奖惩。效能监察职能的履行不能够凭主观认识，要严格依据客观事实。
①比例性原则。行政效能监察工作拥有大量的自由裁量权，为确定行政效能监察工作的公正性，要正确把握行政效能监察手段与目的之间的均衡关系，要遵循适当性、必要性、相当性的原则把握分寸开展工作。
2.3 地方政府行政效能监察的机构设置和工作方法
2.3.1 地方政府行政效能监察的机构设置
当前，行政效能监察的组织模式从国家到地方，还没有一个统一模式，各地区根据自身的工作实际，进行了一些有益的探索，从目前发展来看，大体分为三种模式。一是一般监察模式，主要是指，在纪委和监察合署办公的体制下，行政效能监察的工作职能主要通过执法监察工作来体现，在组织构建上混淆了执法监察机构和效能监察机构的根本区别，主要工作由纪委纠风办、执法科等综合科室承担，没有专门的效能监察机构。二是投诉中心模式，该模式是指在政府的统一领导下，成立专门机构司职行政效能提升工作，如“行政投诉中心”“行政效能投诉中心”“优化效能领导办公室”等等，其根据上级监察机关或本级监察机关的工作要求，开展效能监察工作。三是综合中心模式，这种模式主要是将行政审批、服务办理、效能投诉等环节相互衔接整合，构建成一个面向社会公众、多重功能、资源交换的综合性监察服务平台。目前，各地在尝试综合性模式过程中，均取得了很好的效果。
2.3.2 地方政府行政效能监察的工作方法
行政效能监察的方式多种多样，日常的方式方法主要是投诉受理、立项监察、效能考评、行政问责。
行政（效能）投诉受理：接受社会公众关于效能问题的投诉是不仅是开展效能监察的职责所在，更在于通过接受效能问题投诉，效能监察部门能够直接发现问题进而第一时间开展工作，同时受理投诉问题，为加强效能工作指导，健全相关制度建设提供一手资料，有助于讲问题化解在萌芽阶段。
专项监察：行政效能监察机关根据一定时期内地方政府工作重点和群众关心热点，针对某个领域、行业、事件有关效能问题，采用立项的方式，有计划、有部署、有方案的开展监察活动。专项监察深入和掌握行政管理工作的各个环节，确保工作过程的依法和高效，保障了目标的实现。
效能考评：考察与评价是行政效能监察的重要手段，行政效能监察机关通过听取评价、收集行政效能信息，并进行综合分析，进而对监察对象的效能状态进行衡量，从而找出改进方向，激发监察对象加强改革。
责任追究：该方式是指行政效能监察机关依照相应的法律、法规政策，对发现的影响效能发展的行为和问题，进行责任追究和问责，以达到提升效能的目的，其方式主要有批评教育、诫勉谈话、组织处理、移交司法机关等等。
2.4 地方政府开展行政效能监察的必要性和现实意义
2.4.1 地方政府开展行政效能监察的必要性
1、开展效能监察是适应经济“新常态”的必然要求。所谓经济“新常态”是指当下中国经济进入增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期叠加的新阶段，把增长速度调整到合适的“挡位”,保持中高速增长、迈向中高端水平，使中国经济行稳致远，正在成为新常态。①而这就更加需要我们坚持把“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，就政府作用来说，就是要保持政策定力，创造良好的政策环境、发展环境，就是要进一步提高政府执政水平，提升政府服务能力。行政效能监察作为行政管理的重要一环，监督行政行为的各个方面，有力保证政府施政的科学化、高效化，是经济“新常态”下提升政府管理水平的必然要求。
2、开展效能监察是适应政治“新常态”的必然要求。***总书记在参加十二届全国人大三次会议期间发出了协同推进“四个全面”的动员令，“四个全面”即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。①“四个全面”是新一届中央领导集体治国理政思路的高度概括，是当前以及未来一段时期，党和国家执政的关键领域和主攻方向。效能提升是推进“四个全面”的重要组成部分，开展效能监察，优化行政资源，提高执政水平，既是“四个全面”的目标和动力，也是推进全面建成小康社会、全面推进全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的重要手段和必然要求。全面开展效能监察需不断加强，只有进行时，没有完成时。
3、开展效能监察是提高行政监察工作水平的必然要求。唯物辩证法指出：“一切的事物都处于变化之中，要用发展的眼光看待问题。”行政效能监察属于行政管理的范畴，以倡导为主结合一定强制力来督导行政监察对象提高行政效能。效能监察与执法监察、廉政监察共同构成行政监察，当前新形势下，行政管理面临诸多新的挑战，这就给行政监察在内的行政管理各个环节带来新的挑战和新的课题，这就需要效能监察与执法监察、廉政监察与时俱进不断探索，不断突破，进而促进整个行政管理水平的得到提升。
2.4.2 地方政府开展行政效能监察的现实意义
1、有利于促进政令畅通。当前，行政机关的队伍中仍然存在个别“官本位”思想，有的同志工作作风漂浮，遇到问题能推就推；有的同志有法不依、执法不严，甚至还有同志知法犯法。这些现象的存在，严重影响政府施政的效率、效果，上有政策、下有对策，造成上级的政策不能够很好的贯彻，甚至出现责任事故。行政效能监察着眼于事前、事中、事后全方位监督，严明责任制、改善管理，及时发现“中梗阻”,打通政策执行“最后一公里”,确保行政行为的程序化、规范化、法制化，保证执法行为的公平、公正、公开、合法、有效。
2、有利于提高行政效率。随着反腐倡廉力度的加大，腐败现象得到了有效遏制，但“懒官懒政”现象却在一些地方凸显，有些干部虽然一不贪污、二不受贿，但碌碌无为，无所用心，饱食终日，在其位不谋其政；；有些职能部门审批事项繁琐，办事环节层出不穷，相互扯皮；这些都严重影响了政府效能。行政效能监察深入到行政管理的各个环节，从严治理“懒政”问题，切实解决“干与不干一个样、干好干坏一个样的”,同时针对行政管理机制中存在的问题，检查、纠正、建章立制，督促行政机关缩减不必要的审批事项，明确审批时限，提高服务效能。
3、有力于保证决策质量。科学的决策促进行政管理遵循客观规律办事，保证政府工作取得实质效果。不科学的决策带来错误的行政行为，给经济社会发展带来不良影响。行政效能监察从第三者的角度对决策的各个方面进行全方位的监督，对于错误的决策及时提出修改和停止建议，对产生的不良影响，严格追责并警示他人，避免重新失误，从而保证了决策的科学性和施政的效果。
4、有利于推进廉政建设。***总书记在谈到反对腐败、建设廉洁政治时，引苏轼《范增论》中的“物必先腐，而后虫生”来论证腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国①,所以提出“扬汤止沸，不如釜底抽薪”.行政效能监察针对政府的权利，从事权、财权、人权等方面开展监察，在决策和执行等环节加强监督，从源头掐死腐败的根源，进而推动廉政建设深入发展。
