第四章 完善我国公众参与立法制度的思考
4.1 提高公众参与立法的意识和能力。
公众是立法参与的主体，公众参与意识与参与水平的高低，直接关系到一个国家民主政治的发展程度，直接影响公众参与立法的质量和成效。因此，完善我国公众参与立法机制，首先必须从提高公众参与立法能力入手。
4.1.1 明确规定公众参与的法律地位。
从法律上明确规定社会公众与立法机关的权利义务，彻底改变以往那种公众只是参与主体而非权利主体的尴尬地位，为公众参与立法提供法制保障。明确公众的权利义务，可以避免公众的参与沦为立法机关的"政治走秀",当公众参与权利受到侵害时，可以寻求法律救济。明确立法机关的权利义务，可以限制他们过大的自由裁量权，彻底改变以往那种立法机关没有责任，或仅对上级主管部门负责的状况。
《甘肃省公众参与地方性法规实施办法》对此作出了具体规定，对于下一步修订《立法法》以及各省市人大常委会制定相应的法规，都很有借鉴意义。
4.1.2 增强公众的参与意识。
思想是行动的先导。扩大公众参与立法，首先要求公众从思想认识上认同这种民主政治参与方式，并有内生动力促使公众寻求合法渠道主动参与进来。前面已经说到，受几千年封建专制统治以及十多年文化大革命动荡的影响，我国公众潜意识里对国家政治生活有一种抗拒、回避、漠不关心的心态。而且，受经济发展水平制约，我国公民整体素质还不高，法治观念还不强，公民意识还比较淡薄。
提高公众参与意识，一是要大力发展教育事业，提升我国公民的整体素质。公民文化水平提高了，才能学习理解法律，才能对专业性较强的立法工作提出自己的意见和建议。二是要加强法制宣传，增强公民的法治意识。要按照全国人大常委会加强法制宣传教育的决议要求，积极采用免费发放读本、举行讲座、在电视报纸网络等媒体开设专题专栏等群众喜闻乐见的形式，广泛深入地宣传宪法和法律，宣传群众身边的真实案例和法律知识，让法律进入老百姓的生活、融入老百姓的思想、转化为老百姓的自觉行动。
4.1.3 提高公众参与立法的能力。
立法是一项专业性、技术性都比较强的活动。当前，我国立法实践中公众参与率不高，除了受法治意识和参与意识不强的制约外，参与能力的不足也是一个重要原因。有的公民或者社会组织有参与立法的意愿，但是往往不知道如何参与，或者提出的意见和建议针对性不强，甚至不知所云。提高公众参与立法的能力，一是要传授立法操作知识。立法机关充分利用网络、电视、电影及报刊杂志等各种媒体向公众传授立法的实际操作知识，引导公众积极参与立法。二是要推动公众广泛参与民主实践。要进一步完善和发展村民委员会、居民委员会、职工代表大会等基层民主制度，充分发挥公众的主人翁作用，实现自我选举、自我管理、自我决策、自我监督，让公众在广泛的民主实践中得到锻炼提高。
4.2 完善公众参与立法的方式和程序。
4.2.1 建立公众参与立法动议制度。
目前，公众参与立法完全是在立法机关主导下进行的，采取什么样的参与方式、实施什么样的参与程序、在什么立法阶段引入公众参与等都是由立法机关自主决定。这种立法机关主导型的公众参与，可能会演变成立法机关"作秀"的工具，为了让公众参与而参与，使得公众参与的象征性价值大于实质性价值。为了防止公众参与"符号化"的倾向，公民、公民组织在参与中应发挥更大的作用，更深入、更全面地影响立法进程。为此，应当赋予公民、公民组织相应的启动参与程序的权利，使其能对公众参与的议程设置产生实质性影响。具体而言，在涉及公民基本权利义务、为社会所普遍关注以及具有较大争议的立法事项，而立法机关又没有启动相应的公众参与程序，此时公民、公民组织在符合一定条件下，可以通过一定方式启动公众参与立法的程序。
当然公民、公民组织自主启动参与立法程序，也可能带来一些负面的影响，比如：可能导致参与过程中混乱、无序状态；参与可能被少数利益集团所控制，导致参与不均衡，部分群体过分参与，部分群体参与不足。这些问题可以通过规定公众启动参与立法的条件和程序以解决，如规定：建议启动参与程序的人数应达到一定的规模、只针对较为重要的立法事项（如：涉及公民权利义务、社会争议较大的）、遵守相应的纪律等等。根据启动参与的方式不同，所设定的条件也应有所不同。提出立法项目、计划建议这种参与方式相对简单，应当放宽条件；而听证会、论证会一般比较正式，条件应当严格一些。
4.2.2 完善立法听证制度。
我国立法法明确规定了听证方式，特别是新修改后的立法法对应当进行听证的情形作了规定，这是我国公众参与立法制度的一大进步。但是，作为世界各国普遍接受的公众参与立法的重要途径之一，我们必须进一步认真审视我国的立法听证制度，采取积极措施，对之加以完善。一是要建立规范、统一的听证制度。目前，我国有关听证制度的规定零散的体现在不同的法律、法规、规章及其他规范性文件中。我国应尽快制定专门的立法听证条例或实施细则，确立统一的听证规范。统一的听证制度须具有如下特点：1、将举行立法听证规定为立法机关的责任，除特定情况不适宜公开听证的外，一律举行公开听证。2、公众参与的程序法定化，明确公众参与立法的权利义务，规范权利的救济机制。
二是要适当扩大听证的范围。听证的基本内涵是听取当事人的意见，特别是在作出不利于当事人的决定之前，应当充分听取当事人的意见。
立法是制定规范性法律文件，对社会资源整合、均衡分配的活动。特别是那些涉及面广、社会矛盾集中的立法，如规范财产所有关系、财产流转关系、劳动关系、社会保障关系等事关公众切身利益的立法，应一律举行立法听证，直接听取公众对立法的意见，这既能促进公众的参与热情，也有利法制定后的顺利实施。三是要拓宽参与听证代表的范围。听证代表要充分吸取各阶层代表参加，特别是与立法存在利害关系代表，要最大限度地体现各阶层的利益。以前，我国举行的立法听证，往往过分注重专家的意见，而忽视基层群众的意见。听证会上，专家占据很多席位，普通群众的席位与其人口基数远远不成比例，同时，他们的意见常常得不到立法机关重视。四是要明确听证主持人的中立地位及规范听证笔录的约束力。听证主持人在整个听证过程中应居于中立地位，对听证的整个过程加以引导、监督，对参与者提出的意见做出初步评估。听证主持人可考虑由在这一领域研究较深的学者、专家充当，一方面专家、学者可以以其渊博学识娴熟地驾驭听证全过程，另一方面也可以提高听证公信力。同时，为了维护听证的权威性、严肃性，须强化听证的约束力，听证笔录应由听证负责人、听证代表及相关人员签字，听证笔录不得随意更改。
4.3 建立健全公众参与立法的配套机制。
4.3.1 完善立法公开制度。
新修订的立法法在总则部分明确提出了"坚持立法公开"的原则，立法机关应当按照法律规定，建立完善立法公开的相关制度和机制。一是要完善立法公开法律制度。省级人大常委会可以修改立法条例或制定专门的立法信息公开办法，以规范性的法律文件明确立法信息公开的主体、公开的法定方式和渠道、公开的具体内容、公众主动获取立法信息的方法及救济途径、责任追究等内容。
二是要拓宽立法信息的公开渠道。立法机关除了要加强门户网站建设外，还要充分利用好在当地有较大影响力的社会网络平台，特别是一些大众新型社交网络平台，如官方微博、微信、易信等，为公众提供方便、快捷的获取立法信息的渠道。同时，要进一步发挥好广播、电视、报刊杂志等传统媒介的作用，创新方式方法，让立法信息能够在边远贫困农村得到覆盖，实现立法信息的全民公开。三是要扩大立法信息公开的内容。除涉及国家秘密或者法律有明确规定外，一切与立法相关的信息都应当进行公开，包括立法的各个阶段和各个环节的信息。特别是法律草案的背景材料、重点难点问题的分析和考虑、公众提出的意见建议采纳情况以及审议过程中常委会委员的发言等等，让公众能够全面、充分地掌握立法信息，进而有选择性地参与进去。四是要加强责任追究。既然立法公开原则已经在新立法法得以明确，那么对不依法公开的行为就要追究相应的法律责任。要以公开促公正、以公开促规范、以公开促发展，让立法公开成为立法机关工作的一道法定程序，增强立法机关工作人员的公开意识，同时也约束限制立法机关随意性行为，从而提高我国立法的整体水平。
4.3.2 建立公众立法参与意见采纳与反馈制度。
由于缺乏公众立法参与意见的采纳的刚性约束，立法实践中，"重征集、轻处理"的状况比较常见，最后公众的立法参与也往往流于形式。公众提出立法意见，就希望该意见能为立法机关所重视。如果立法机关不对公众的立法意见做出任何回应，公众的参与立法的积极性、主动性势必会产生动摇。因此，立法机关应对公众提出的建议认真整理归类，逐条予以研究，并及时采用适当的方式给予回复。具体而言，不论公众提出的意见是否合理，是否最终被采纳，立法机关均应有所回应，至少要表示已经收到所提出的意见，并对其参与表示感谢。当然，遇到收到的立法意见的量非常大的情况时，可以采取分批回复的办法，也就是说将一定阶段的立法意见统一在报纸或网络上公布，以表示立法机关对公众意见的重视。
4.3.3 建立公众参与立法的激励机制。
立法是一项惠及全体国民的活动，立法要充分体现社会各阶层的意志，离不开公众的积极参与。因此，公众参与立法是一项有利于社会公益的行为，但公众并不能从中直接受益，相反，在参与立法的过程中还要耗费一定的精力及物力。对此，立法机关应遵循"不让参与者为了公共利益而使个人利益受损"的原则，采用各种方式对参与者予以物质、精神鼓励。如对参与者的差旅费、误工费等各种参与立法活动的必要费用予以报销，对提出了建设性建议或解决了立法中的重大疑难问题的参与者给予物质上的奖励，精神上的褒扬。对一般的参与者，可以借助媒体对其参与予以肯定。
4.4 拓宽公众参与立法的途径。
公众参与立法作为一个向公众开放的机制，应开辟各种渠道，为公众提供平等、平衡的参与机会。立法参与机制成熟的国家，公众往往拥有多种途径参与立法，如美国公众可以通过请愿、游行、示威及诉讼等途径参与立法，也可以通过参与立法听证、通过与政府联系、与议会联系、通过参与政党、结社、通过网络及电视等媒体等其他影响公众舆论的方式参与立法。
而我国公众参与途径相比之下显得较为单一，究其原因主要体现为：主观上，我国传统的由政府主导立法的思想模式没有彻底转变，立法机关在立法活动中拥有很大的自由裁量权，是否举行听证、立法草案是否予以公布等一系列重大问题都是由立法机关说了算；对参与者的意见以双重标准加以审视，重专家、学者的参与，轻视、甚至忽视一般公众的参与。客观上，我国地域广阔，人口基数远远超过其他国家，为我国提供一套成熟、便捷的参与机制增加了难度；同时，由于我国的现代经济起步较晚，在技术、设施上限制了参与途径的拓宽。
立足于我国的实际情况，借鉴国外的先进经验，可以采取以下措施，进一步拓宽我国公众的参与途径：一是各级立法机关应建立专门的网站，供公众随时提出立法意见，并设置互动平台，供公众参与立法讨论。二是设立供公众参与的专门电话，向社会公布，专人负责，征求公众的立法意见。三是向公众提供邮资免费的信封，开辟公众参与的绿色通道。四是鼓励专家、学者对立法中的疑难问题进行调研，提供科研经费，对有突出贡献者，予以表彰。四是扎实开展立法调研，深入基层、深入群众，倾听群众的心声。五是更好地发挥公民组织的作用。积极创造条件，引导和鼓励工会、共青团、妇联、残联等群团组织和志愿者等社会组织，广泛参与到立法中来。
