引 言
立法是法律运行的起点，是实现依法治国的基础和前提。从域外立法经验和我国立法实践不难看出，公众参与立法是实现人民当家作主的重要途径，对于推进科学立法、民主立法具有重要作用。随着全面推进依法治国战略的深入实施，公众参与立法已经越来越受到重视，国家和地方各级立法机关都在进行积极探索和实践。
目前，我国现行研究主要针对国家和地方立法过程中公众参与的某些问题，而进行全面分析研究的较少。研究者关注较多的主要是行政立法中公众参与制度的理论研究及价值分析、我国行政立法中公众参与制度的不足以及完善建议等等，但是研究的深度和广度都有待进一步加深和扩大。国外的研究多是从政治学和法学相结合的角度研究立法过程中的公众参与，他们多将公众参与看做公民参与国家治理的一种方式，而不仅仅是只与立法相关。本文拟在借鉴和吸收前人研究成果的基础上，学习国外的先进经验，从整个立法的角度来分析我国现行立法公众参与制度的价值、制度现状、存在的不足以及完善建议等。
我国已经在法律和立法实践中初步确立了公众参与机制，但是现行制度仍然存在一些问题，主要包括：公众参与的法制保障不完善，相关法律规定过于原则、宽泛，操作性不强；公众参与途径比较单一，且缺乏相应的制度性保障；公众参与的效果不明显等。总体而言，我国公众参与立法机制所发挥的作用仍然有限，相关制度建设和学术研究仍然处于初步阶段。因此，对该选题进行研究具有一定的实践价值和学术价值。
本文采取比较分析法、综合归纳法等研究方法，注重从多视角分析公众参与立法的突出问题和制约因素，并结合笔者在省级人大常委会的工作实践，对相关问题进行探讨，提出对策建议。
第一章 公众参与立法的基本理论
1.1 公众参与立法的内涵。
公众参与立法是现代民主发展的产物。在奴隶社会和封建社会，除少数例外（如奴隶社会时期的雅典及罗马共和国和中世纪欧洲的佛罗伦萨、热那亚等几个城邦），立法权都是君主的专属权，其中有些法律直接以君主的名字或年号命名，如《汉莫拉比法典》、《查士丁尼国法大全》、《开皇律》、《永微律》等，其他人，即使是官员，在未得到君主授权的情况下是不能立法的。
随着资产阶级革命的兴起及代议制民主制度的确立，立法权逐渐向公众回归，并成为现代民主的标志。各个时期对立法的定义也反映了这一特点，如《史记-律书》记载的"王者制事立法",柏拉图的《君主国》都体现了君主立法的思想。英国《牛津法律大词典》将立法界定为："通过特别法律赋予的有效公布法律的权力及具有法律授权的人或机构制定、修改法律的过程，是一种意志的表达。"这是资产阶级民主体制下关于立法的最具代表性概念。在中国，立法是指有立法权的国家机关，制定、修改和废止法律规范的活动。
公众参与是现代民主理论的核心。从决策层面上看，公众参与指的是公众提出的意见为决策者听到并予以考虑，然后以公开及透明的方式达成协议。
公众参与和公民参与的概念不一样，公众参与的外延更宽。公民是指具有一国国籍的自然人，不能概括诸如国家机关、法人、企事业单位等社会组织，而这些社会组织往往在立法过程中起着重要作用。
实务部门和理论界对公众参与立法的概念界定，有很多种不同观点。有的侧重揭示公众参与立法的性质，有的侧重描述公众参与立法的过程，还有的侧重指出公众参与立法的目的。综合来说，本人认为公众参与立法，是指不特定的社会公众为了公共利益或者自身利益，直接有序地参与制定、修改、补充、废止规范性法律文件，并试图影响立法过程或者立法结果的合法行为。
1.2 公众参与立法的理论基础。
公众参与立法作为公民政治参与的一种方式，并非凭空出现。随着代议制民主的危机和对民主理论的反思，人民主权理论、参与制民主理论和协商民主理论日益得到重视，并成为公众参与立法的重要理论支撑。
1.2.1 人民主权理论。
现代人民主权理论是资产阶级启蒙思想的产物。法国古典法学家让·布丹首次提出了主权观念。其后，围绕主权问题形成了国家主权说、君主主权说、议会主权说、人民主权说等学说，而人民主权说逐渐成为主流学说。人民主权也称主权在民，即一个国家的最高权力--主权由人民掌握。人民主权理论的代表人物有英国政论家弥尔顿、法国启蒙思想家卢梭等，其中以卢梭的理论阐述最为完备。卢梭提出了社会契约论，他认为人民通过订立契约，将自身权利让渡一部分出来而形成了国家权力，人民是国家一切权力的本源。马克思主义认为，人民主权对外表现为独立的、排他的权力，对内表现为国家的一切权力属于人民，本质是人民当家作主。他指出"人民的主权不是从国王的主权中派生出来的，相反地，国王的主权倒是以人民的主权为基础的。"目前，世界上大多数国家在民主实践中，都直接或间接地确立了人民主权原则。如美国的《独立宣言》、美国宪法和法国的《人权宣言》中，对此都有相关表述。我国宪法第二条规定："国家的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务".立法权是国家权力中最重要的部分。根据人民主权理论，立法权自然属于人民。人民直接、广泛地参与立法，是人民主权理论在立法领域的具体实践。
1.2.2 参与民主理论。
自英国"光荣革命"以后，世界各国普遍确立了代议制民主制度。随着现代社会利益关系的多元化，代议制下的民选代表很难表达不同社会群体的利益要求，代议制的固有缺陷便逐渐暴露出来，这促使人们重新审视民主治理模式，推动了参与民主理论的兴起。
参与民主源自原始民主制时的氏族大会，古希腊城邦时期逐渐得以确立，罗马共和国时期得到进一步发展。古希腊城邦时期，公民可以直接参与公共事务的管理；罗马共和国时期，平民大会具有立法职能，不过参与立法的只能是具有公民身份的人，奴隶及外族人排除在外，且人民直接参与立法还受到严格的时间和空间的限制。随着专制主义的产生，原始的直接参与逐渐走向消亡。
现代参与民主理论是代议制民主危机的产物，它主张让公众直接、广泛地参与国家政治生活，从而提高国家决策的质量与合法性。"参与民主"概念，由美国哲学家阿偌德·考夫曼首次提出，并在卡罗尔·佩特曼的《参与和民主理论》一书出版后，正式形成相关理论。佩特曼认为，当代精英主义的民主理论实际上是并不充分的民主，真正的民主应当是所有公民直接的、充分参与公共事务决策的民主，要最大限度地扩大公民参与公共事务的范围，并保障其表达自我意愿的权利。
参与民主融合了直接民主和间接民主的优越性。目前，大多数国家都在民主实践中采纳了参与民主理论，如瑞士、美国等国的复决与创制等方式。参与民主理论根植于西方思想文化土壤中，并不能完全适用于我国民主政治生活中。但是，它所强调的让公民更加直接广泛地参与政治生活，符合现代民主发展趋势，对于完善我国立法制度和机制具有一定的借鉴意义。
1.2.3 协商民主理论。
1980 年，约瑟夫·毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》中首次提出"协商民主"的概念。
但是，真正提出并发展"协商民主"理论的是伯纳德·曼宁和乔舒亚·科恩。20 世纪 90 年代以后，包括罗尔斯与哈贝马斯在内的许多人都开始关注并支持协商民主理论。
协商民主，简单地说，就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活。协商民主理论也是代议制民主危机的产物，是参与民主理论的补充和发展。协商民主同参与民主一样，主张让公众直接、广泛地参与到国家政治生活中，从而克服精英主义政治的缺陷。但是，两者又有明显的区别，参与民主强调扩大公众参与的数量和广度，而协商民主则在此基础上，更加注重公众参与的质量和深度，主张公众审慎、理性的政治参与。
我国的协商民主有着丰富的实践基础，尤其以政治协商制度作为最重要的表现形式。伴随政治协商制度近七十年的发展历史，我国协商民主也在不断地丰富和发展，十八届三中全会提出要"深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。"由上可知，无论是在西方国家还是在我国，协商民主已成为国家民主政治的一条重要原则，这也为公众参与立法提供了理论和制度基础。
1.3 公众参与立法的实践价值。
亨廷顿指出："政治参与有益于社会--它使民主更富有意义、使政府更加负责；政治参与也有益于个人--它使个人成为一个有道德的人、一个尽责的社会公民。"作为政治参与的一种重要形式，公众参与立法具有独特的价值和功能。
1.3.1 有利于提高立法质量。
立法是一门力气活，更是一项技术活。要制定出一部良法，既要立法者具备深厚的法律功底，能讲"法言法语",掌握立法技术；也要立法者有丰富的社会生活经验，掌握充足的立法信息。目前，一个省级人大常委会法工委只有十几个人，地级市人大常委会从事立法工作的人员则更少，而且人员素质也参差不齐。面对当今社会纷繁复杂的利益关系和利益群体，立法者的知识和能力的局限性日益凸显，尤其是在信息收集方面有很多困难。公众参与立法，架起了社会公众和立法机关的信息桥梁，既能够让民众有机会反映自己的利益诉求和政治愿望，增强立法的民主正当性，让立法更好地体现人民的意志；又能够为立法提供各种有效的信息，促进信息在不同主体之间自由地流动，防止立法机关因信息的缺失而"盲目造法"或"偏听偏信",让立法更加符合社会的实际。
1.3.2 有利于保障法律实施。
立法的终级目的在于法的实施，而法的实施首先需要公众对法的认同。在传统社会，公众对权威的认同源自于习惯及"君权神授"的观念。现代社会，公众对权威的认同源自于公正的选举和立法。当立法活动游离于公众之外时，所立之法无论立法机构如何炫耀其公正性，也是得不到公众普遍认可的。哈贝马斯认为，法律规范的有效性与通过民主原则所保障的所有潜在相关者对法律规范制定的参与和同意是密不可分的。
在一个成熟的民主法治国家中，"绝大多数人服从法律不是因为害怕法律的惩罚，而是因为他们是法律，且他们觉得没有义务服从不是法律的规定。"公众参与立法有助于提高立法的透明度以及公众对法律的认同感，是法律实施的重要保障。公众对法律认同感的提升既不能依靠空洞的说教，更不能依赖赤裸裸的功利主义，而是取决于公众直接参与实践，这既是各国立法活动的经验总结，也是法之生命力的必需。
1.3.3 有利于促进社会和谐。
法律是社会运动和发展最重要的调节器，构建着社会的基本结构和秩序。立法的过程实质就是配置权利、义务的过程，也是各方利益博弈的过程。公众广泛参与到立法过程中，将不同利益群体和利益阶层的不同意志诉求表达出来，立法机关再进行汇集、平衡，能使制定出的法统筹兼顾各方利益，最大程度地实现社会公平正义。同时，如果公众能够通过有序参与立法，将自己的意志和愿望充分表达和体现出来，更多的人就会愿意通过法制方式来表达意志、追求利益，而不会采取非法的极端方式。
1.3.4 有利于提升政治文明。
公众参与立法属于民主立法的范畴，而民主立法又是社会政治文明的体现。
我国社会主义政治文明很大程度上取决于公众政治参与的状况，公众参与政治越广泛、越深入，则社会主义政治文明度就越高。密尔曾指出，"最好政体的标志之一是，每个公民不但对如何行使主权有发言权，而且还不时实际参与地方或中央的政府事务。"我国受封建专制思想影响深远，公众参与政治的热情不高、氛围不浓、能力不足。民主政治并非能在短时间内发展到很高的水平，需要经历由低级到高级、由不完善到完善的过程。公众的参与意识和参与能力也不是与生俱来的，需要在实践中不断地锻炼、提高。广泛的公众参与立法，可以进一步增强公民的主人翁意识和社会责任感，激发公民参与民主政治的热情，并且使公民在实际参与过程中全面提高自己参与政治的能力。同时，公众参与立法也能带动其他领域的公众参与，从而提高民主政治的整体水平。
