第二章 我国公众参与立法的法律依据和具体实践
2.1 我国公众参与立法的法律规定。
在根本法层面，1982 年宪法第一次明确规定了我国公众的直接参与制。
宪法第二条规定："人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务".立法是管理国家事务、管理经济和文化事业，管理社会事务的一种重要途径和方式，人民自然有权参与其中。
宪法第二十七条第二款规定："一切国家机关和工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。"宪法第四十一条规定："中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利。"这里指的国家机关和国家工作人员当然包括各级立法机关及其工作人员。宪法的相关规定表明，一方面国家立法机关及其工作人员在立法的过程中应充分听取、采纳公众的意见和建议，另一方面赋予了公众对国家机关及其工作人员立法过程中的监督权。
宪法为我国公众参与立法提供了根本法保障，但其具体机制始建于 2000 年颁布的《立法法》，并在 2015 年新修订的《立法法》中进一步明确。新《立法法》第五条规定："立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。"该条为公众参与立法机制的建立提供了直接的法律依据。同时，新《立法法》分则的相关条款对公众参与立法作出了更具体的规定。新《立法法》第三十六条规定了立法过程中听取意见的方式，包括采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，并对应当召开论证会、听证会的情形、对象以及结果报告等作出了规定，同时强调应当将法律草案发送有关人大代表、机关、组织和专家征求意见。新《立法法》第三十七条、五十二条、六十七条分别对法律和法规草案公开征求意见、立法规划和年度立法计划向社会公开等作出了明确规定。依新《立法法》第九十九条的相关规定，公众认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议。总之，新《立法法》不仅将民主立法确定为立法工作的基本原则之一，还为公众参与立法提供了更多的参与途径。
在行政法规层面，2001 年国务院发布的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》确立了公众参与行政立法的制度。
《行政法规制定程序条例》中第 12、19、20、22 条对公众参与立法作了相应规定，《规章制定程序条例》中第 14、15、21、32 条对公众参与立法作了相应规定。这些规定主要包含了征求意见、座谈会、论证会、听证会等参与途径和内容，为公众参与行政立法提供了法律依据。
地方性法规和政府规章也相继对公众参与立法作出了规定，参与形式不断完善和创新。2006 年广州市颁布的《规章制定公众参与办法》突破了规章制定的狭义概念，将公众参与贯彻到规章制定的全过程，被认为是地方第一个专门规范公众参与政府立法的规章。2010 年，该办法修订通过，进一步完善了公众的参与机制。2007 年，甘肃省人大常委会颁布《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则（修正案）》，将公民可以直接提出立法建议写进地方法规，开全国地方立法之先河。2008 年，湖南省颁布了《湖南省行政程序规定》，明确规定公众参与是一个基本原则，无论是涉及行政决策、执法，还是行政听证、指导等，公众都有参与权。
2013 年，甘肃省人大常委会审议通过《甘肃省公众参与制定地方性法规条例》，这是国内首部引导、鼓励和规范公众参与立法活动的专门性地方法规。
2013 年 7 月，广东省人大常委会颁布了《立法论证工作规定》、《立法公开工作规定》、《立法听证规则》、《立法咨询专家工作规定》和《立法评估工作规定（试行）》等五个规定，在推进科学立法和民主立法上迈出了重要一步。近年来，"开门立法"已成为我国立法民主化进程中最鲜明的特点。
2.2 我国公众参与立法的有关实践。
我国公众参与立法的实践始于建国初期。1954 年宪法制定时，全国有 1.5亿多人参加宪法草案的讨论。但之后直至改革开放前，我国立法一直以闭门立法为常态。20 世纪 80 年代以来，随着民主政治的发展，公众参与立法日益得到重视，参与途径不断拓宽，效果也不断显现。改革开放以来，我国公众参与立法的实践有以下特点：
2.2.1 发展速度较快。
20 世纪末期，部分地方人大率先开展了公民参与立法的实践探索。在网上公布法规草案征求意见、召开立法听证会、允许公民旁听常委会等公众参与方式相继出现在地方立法中，并迅速在全国范围内得到广泛运用。从 1999 年 9 月首次立法听证至 2001 年 10 月底，短短两年时间里，先后有 20 个省、市对 28个法规、规章开展了立法听证，发展异常迅速。而更令人关注的是，这种公众参与立法的尝试，不仅得到了社会公众的积极响应，也在国家立法中得到了广泛运用。2005 年 9 月，个人所得税法修正草案立法听证会，成为国家立法层面的首次听证。2008 年 3 月，全国人大常委会工作报告明确指出：扩大公民对立法工作的有序参与，是做好立法工作、提高立法质量的重要途径。2008 年 4 月，十一届全国人大常委会第二次委员长会议决定，今后全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见。"公众参与正成为公共生活民主化的一个符号".
2.2.2 参与方式多样。
参与方式是公众参与立法的载体，是参与制度的最为重要的组成部分，同时也是衡量参与制度完善与否的重要指标。我国立法实践中，公众参与立法的方式非常丰富，概括来说：包括公开征集立法建议项目、委托起草法规草案、法案公开征求意见、立法座谈会、立法听证会、专家论证会、公民列席与旁听常委会会议等等。其中，座谈会是应用最为广泛和频繁的一种传统参与方式，目前仍在我国立法过程中发挥着重要作用；立法听证会、专家论证会等方式也正不断完善和发展；建立在网络等现代信息手段基础上的新兴参与方式，在地方立法中越来越受到重视，并得以广泛运用。此外，实践中还曾出现一些案例，如 2003 年开始的乙肝携带者维权行动、2006 年上海数家快递公司带律师进京反映邮政法修改意见、2005 年贺卫方等教授就"松花江污染"提起公益诉讼等等。这些案例和事件直接或间接地引起、推动了相关立法的进程，广义上来说也可以算是公众参与立法的方式。
2.2.3 基本有序推进。
"良性的公众参与模式是社会主义民主政治发展的推动器，无序参与对社会和谐发展的破坏是致命性的，会严重影响经济社会发展秩序和社会稳定，甚至会导致社会动乱和危机。"从扩大公众立法参与伊始，国家就特别强调了"有序"问题。从目前状况来看，虽然还没有形成一种比较成熟的公众参与立法模式，但在总体方向上基本实现了依法有序推进。一方面，立法机关主动建立机制、搭建平台，引导公众多层次、全方位地参与。另一方面，社会公众政治参与的需求和热情不断提高，逐步习惯用法制方式来表达意愿、争取权益。立法机关与社会公众之间形成较为平稳、有序的互动关系。"这个特点形成了中国公众参与立法的一个优良传统，它使中国立法过程中的公共参与可爱和受欢迎，因而将顺畅发展。"
2.3 我国公众参与立法的不足及制约因素。
2.3.1 公众参与立法的不足。
2.3.1.1 参与率比较低。近年来，我国立法工作迅速发展，公众参与立法的热情得到了一些提高，并逐步通过多种形式参与到立法中来。但是从人口数量来比较，公众参与率还是较低。例如，作为与群众利益相关的劳动合同法草案公开征求意见时，共收到了 19 万多条意见，但对比全国人口总数，比率还是很低的。而被称为"公民财产权利保障书"的物权法草案，仅收到了 1.15 万份群众信函，与全国人口总数相比，就显得微乎其微了。省级立法中，从广东省人大常委会官网上法规草案征集意见系统的数据可以看出，公众参与率则更低。
2.3.1.2 参与不平衡。表现在三个方面：一是公众对法律法规的关注参与程度有较大不同。公众对于与自身利益密切相关或者比较熟悉的法律法规，关注和参与较多，而对于涉及国家政治生活、专业性较强，特别是与自身利益关系不紧密的法律法规，则根本不会关注，更别说积极参与到立法中去。全国人大常委会官网数据显示，2014 年 8 月至 11 月公开征求意见的五部法律草案中，刑法修正案（九）（草案）参与数 15096 人、意见数 51362 条，而立法法修正案（草案）参与数仅 230 人、意见数 609 条。二是社会不同群体在参与立法上有较大区别。立法是一项专业性、技术性较强的活动。在立法实践中，知识文化水平较高的公民，特别是一些专家学者，往往有更多的机会和途径参与到立法中来，而普通社会公民主动或被动参与立法的都很少。随着网络信息技术的发展，更多立法机关采用网络等新兴方式扩大公众的立法参与，而网民仅是全体公民的一部分，并不能反映所有公民和所有社会阶层的真实情况和心声。同时，公民组织参与程度也很不平衡，弱势群体通过社团或组织整体参与立法几乎没有，零星个体单一的时有所见，而强势群体为获取利益所得，参与的积极性却很高。三是城市和农村在参与立法上很不平衡。这种不平衡突出表现在城市与农村的公众参与上。从具体实践来看，国家机关机关工作人员、企事业单位职工以及城镇居民，在知识文化水平、法律意识和参与能力等方面，相比于进城务工人员、农村居民等，有较明显的优势。
2.3.1.3 参与效果不明显。单从国家立法层面来看，在成本投入与收益效果方面尤其不尽如人意。比如在劳动合同法草案立法过程中，全国人大常委会法工委需在短期内处理 19 万条意见，投入了大量人力、物力。但从处理结果来看，这近 20 万条社会意见主要集中在两个法律实施的问题上，对法律制定并无太大帮助。而且，这两个问题早有专家学者反映。可见，全社会高度关注、公众热情参与、媒体持续报道的公众意见征集，所获得的却是有其他更便捷途径可以获得的信息和立法无法解决的问题。
2.3.2 制约因素分析。
虽然公众参与立法在我国发展比较迅速，也取得了一些成效，但仍存在很多因素制约了该项制度在我国的进一步发展。
2.3.2.1 法制保障不完善。宪法和立法法均对公众参与权作了规定，但都过于原则、宽泛，任意性、实体性、权力性条款较多，而操作性不强、约束力不够。在地方立法层面，除甘肃省出台了公众参与立法的专门法规外，其余省市大都是在立法条例中作了原则性规定，或者仅就个别单项的参与方式进行了规定。法律的不完善使公众参与立法，存在许多不确定性和随意性。一方面，立法机关对立法草案是否公布、是否举行听证会等事项，拥有较大的自由裁量权，可能致使立法公众参与制度成为一副华丽的空架子，甚至沦为一种走走过场的形式主义。
另一方面，公众对参与立法的法律地位和权利义务认识不清，也没有相应的救济机制予以保障，参与积极性受到严重影响。
2.3.2.2 立法信息公开不充分。立法信息公开，是公众参与立法的前提和基础。目前，我国立法信息的公开仍存在许多不足。一是公开的方式比较单一。
大多数立法机关都把本机关官方网站作为信息公布的主渠道，而这些门户网站的访问量十分有限，公民主动关注也比较少。同时，我国还有众多公民生活在偏远农村，没有网络信息渠道。因此，这种信息公开方式的效果差强人意。二是公开的内容不够全面。目前，地方立法机关在法律草案征求意见时，大多数还只是在门户网站或报纸上公布草案条文。即便有的公布了法律草案的说明，但是说明的内容也比较简单，一般是包括立法必要性、调研起草过程和有关问题说明的"三段论"结构，没有对立法背景的介绍和对法案中重点难点问题的分析等。同时，对立法过程的信息公开也还不够充分，特别是法律法规审议阶段的信息公开，还很欠缺。
2.3.2.3 缺乏意见反馈机制。公众参与立法的目的，是希望能通过自身参与行为，影响立法结果或立法进程，不是为了参与而去参与。但在当前，立法机关对在立法过程中有哪些人参与进来，收集到了哪些意见，有多少被采纳，理由是什么等等这些情况，很少有向社会和公众说明的。甚至有很多意见连常委会组成人员都不知道，只在相关立法机构内部讨论一下或者仅停留在工作人员环节。法案公开征求意见，在很多地方往往成为"政治作秀".这种"重征集、轻反馈"的现象，已严重影响我国公众参与立法的热情。
2.3.2.4 参与意识和能力不高。"立法制度作为一国政治制度的重要构成部分是人类社会发展到一定阶段的产物，并随历史的变迁而不断发展。中西方国家的立法制度是在自身历史传统的土壤中形成的，其具体制度的内容都有着深厚的历史积淀。"公众参与立法机制的发展程度是由国家的民主发展程度所决定的，而民主的发展程度又与政治、经济、文化及法律传统密切相关。我国经历了两千多年的封建专制统治，官本位思想和小农意识还没有根本消除，严重影响着我国民主制度的发展、健全，我国公民的参与意识先天不足；加之，我国现阶段民主政治还不够健全，公民能够通过实际参与政治锻炼参与能力的机会少，公民在参与政治方面的能力还有待提高。这些因素导致了我国公民对参与立法的热情不高，进而导致参与规模不足以及参与质量较低。
