第 2 章 文化产业政策的一般分析
2.1 相关概念及构成。
2.1.1 文化产业的涵义。
目前国内外学者对于文化产业的定义仍处于不断的争论之中，不能得出统一的概念。因此只能对文化产业的涵义进行相关的总结，主要有以下几种代表性观点：
（1）在经济层面上主要强调文化产业本身所具有的产业属性。即认为文化产业是按照一般工业标准从事文化产品和服务的生产和流通的，联合国教科文组织把文化产业的这一工业性称为文化产业的关键属性。[1]
这种界定由于过于强调工业标准，容易忽视文化产业与制造业等传统产业的区别。文化企业并非都采取"规模化生产"方式，也并不都具备按照工业标准进行规模化标准化生产的条件。英国学者贾斯廷·奥康纳认为文化产业的基本属性是经营性，产品的文化价值作为内隐性价值从属于经济价值。[2]
英国着名传媒专家尼古拉斯·加纳姆（NicholasGarnham）认为文化产业对经济具有重要意义，他认为文化产业指的是那些使用同类生产以及组织模式进行生产和传播文化产品及服务的类似于工业化企业的社会机构，包括报纸、期刊和书籍的出版部门、商业性体育机构、影像公司等这些机构。[3]
总体上看，根据产业的"经济"性质、产业特征进行的定义，反映了文化产业的生产特征、构成要素以及经济活动各环节之间的关系。
（2）在产业层面上强调文化产业所包含的国家产业战略取向。文化产业在不同国家，不仅定义不同，而且称谓也各不相同。英国通常称为创意产业，美国统称为版权产业，日本和韩国通常称为内容产业，澳大利亚称为娱乐产业，还有一些国家称为"创造产业"、"感性产业".各国对文化产业的不同称谓，反映了不同国家的产业战略及政策取向，体现了对本国的产业发展状况和产业利益的实际考量。版权产业侧重于对版权内容的产业化进行法律保护；内容产业侧重图文视听内容的产业化；文化产业则在广义涵盖以上所有内容的产业化，是一个包含度最高的概念范畴。
（3）在统计层面上，强调文化产业所包含的行业门类。原国际文化经济学会主席罗斯比（David Throsby）最早用同心圆理论分析文化产业的行业范围及相互关系，他提出创造性艺术行业处于文化产业同心圆的核心层，由核心层向外辐射形成生产商品和服务形态的环绕层，包括广播、电视、电影、书报刊出版等行业领域；处于同心圆最外围的是那些包含文化内容、文化元素的行业，包括广告业、建筑业、观光业等。[1]
同心圆理论为开展文化产业统计提供了重要理论基础。基于此理论，各国对自己的文化产业范围进行了不同层次的界定。
在比较不同概念界定和研究的基础上，本研究认为文化产业的定义主要有两种取向：作为研究范畴的文化产业概念和作为政策对象的文化产业概念。前者侧重于从分析理解意义上把握文化产业的内涵规定性，后者侧重于从统计操作意义上把握文化产业的外延规定性，当然在两者关系上前者应当是后者的依据，后者是前者的操作化，但是在具体把握和运用上，一般前者指代更为广泛、更富于变化和多样性，后者相对明确、稳定和可测量性。
2.1.2 文化产业政策的涵义。
在《文化的发展》这一文件中，奥古斯丁·杰拉德指出文化产业相关政策应具备以下目标：应该更接近于文化；加快文化机制从传统向现代化的转变；应该致力于发展一批独立的公共媒介以提高大众交流的质量；鼓励民族文化的生产与发展；鼓励更多的创造性工作产生；鼓励文化产品及服务的对外出口。[2]
胡惠林教授强调应该从经济学的角度出发来考察文化的特性，认为文化产业政策是由国家政府部门根据文化产业在一定时期内的发展现状和变动趋势，以满足国民经济发展和人民的文化需求为目标，以市场机制为基础，制定并实施的旨在规划和引导文化产业的形成和发展、调整产业结构、保证文化企业市场行为的规范有序以实现整个文化产业高度化、合理化的一系列政策措施的总和。[3]
文化产业虽然是产业部门中较为特殊的一类产业，但其政策仍具有一般产业政策的特性。都具有一般意义上的广义和狭义之分，广义的文化产业政策是指根据一定时期内国民经济发展状况以及国民经济产业结构的变化趋势，确定文化产业在整个产业结构中的地位和作用，以及和其他产业之间的关系，并以此为依据提出相应的政策措施。[1]
狭义的文化产业政策是指国家专门针对文化产业这一产业领域而制定的鼓励或引导其发展的一系列政策措施的总和。[2]
从广义和狭义，也即宏观和微观两个层次进行文化产业政策的规划、制定和实施，才能保证其政策的全面和完整。
2.1.3 文化产业政策的主要构成。
2.1.3.1 文化产业结构政策。
产业结构是指在社会再生产过程中的各产业在生产、技术和数量比例等方面的关系。一般而言，产业结构的决定因素有需求、技术、资源禀赋等。一个产业会随着其产业结构的变化而使其在国民经济中的地位不断改变。
产业结构政策是指政府根据本国产业结构的演变趋势，为推进本国产业结构的合理布局和优化升级而制定的政策。其实质是通过推动产业结构的合理演进，来保证资源配置的高效率和实现国民经济的高增长。
文化产业结构大致有两层含义：一是从宏观角度来说，指的是文化产业在全国产业结构中的地位和比重，它综合反映了一个国家经济社会发展水平；二是从中观角度来说，指的是文化产业内部的，包括出版业、电影业、娱乐业、广告业等在内的十几个行业在文化产业结构中所处的地位和所占的比重，以及这些行业之间的关系。这些行业在文化产业整体结构中所处的地位和所占的比例关系是随着文化产业的发展和进步而不断调整变化的。
所谓文化产业结构政策，就是指国家根据文化产业的发展状况和存在的问题，制定相关的用来对文化产业结构进行调整和优化的政策。根据文化产业结构宏观和中观的两层含义，在制定文化产业结构政策时首先要注意调整文化产业在整个产业结构中的比重，保证和促进其比重的合理化和高度化，使得文化产业在国民经济中处于日益重要的地位；其次还要注意调整文化产业内部包括出版业、电影业、娱乐业、广告业等在内的十几个行业之间的比例关系，保证和促进各行业以及行业间的协调发展，使得人民群众各方面的精神文化需求都能够得到丰富和满足。
2.1.3.2 文化产业组织政策。
同一产业内部的企业之间所形成的组织关系及其市场关系，就是通常所指的产业组织。产业组织所研究的产业不是一般而言的产业，而是生产同类或替代产品的企业的集合，或是以在同一商品市场上从事市场经营活动为标准划分的狭义的产业。对产业组织的研究，主要是从垄断和竞争、规模经济关系为主要研究内容，并对企业间的市场关系进行具体分析和描述。
产业组织政策是产业政策的重要组成部分，它是指政府制定的，通过干预产业的市场结构、市场行为以及调节企业间的关系，来获得理想的市场绩效的公共政策。其实质是政府为了协调规模经济与竞争之间的矛盾，建立正常的市场秩序并提高市场绩效而制定的政策措施。
所谓文化产业组织政策，就是指各级政府为优化文化产业组织结构、以及对过度竞争和垄断进行一定的有效控制而制定的相关政策的总和。文化产业是一个由出版业、传媒业、电影业等在内的十几个行业组成的产业群，其中的每个行业组织都有自己特殊的演变规律。出版业的组织结构必然不同于电影业的组织结构；音乐产业的组织结构也必然不同于传媒业的组织结构。因此，制定文化产业组织政策目的，就是为了要保证各行业能够按照其组织特点和演变规律来发展的同时，实现各行业间的协调统一，促进国家整个文化产业的发展繁荣。
2.1.3.3 文化产业布局政策。
产业布局主要指的是产业资源在空间上的配置。只有资源的合理优化配置才能促进经济增长和提高社会福利。政府为实现产业空间分布的合理化和有效性，而制定的一系列政策即为产业布局政策，其实质是各级政府通过对地区进行合理分工，实现文化资源在地区间的合理配置和利用。
文化产业布局政策指的是对全国文化产业进行总体布局并在此基础上对文化资源在不同区域内进行合理配置和最优组合以充分发挥地区优势而制定的一系列政策的总和。文化产业布局政策对于促进文化产业地区之间的协调发展具有重要意义：
首先，可以弥补市场配置资源的缺陷，对文化资源进行地区之间的合理配置以缩小产业发展的地区差距，实现各地区共同发展。尤其对于我国这种国土面积广大、人口众多的国家，不同地区的文化资源以及发展文化产业的条件必然存在着很大的差别。而市场机制本身又存在着"强者愈强，弱者愈弱"的马太效应。
这就会使得文化产业发展较好的地区优势越来越明显，而落后的地区追赶越来越困难，造成地区文化产业发展不均衡的严重问题。在这种情况下，就需要政府出面通过制定和实施一系列的文化产业区域布局政策，来引导资金、人力等生产要素合理、有序的流动，弥补市场机制本身的缺陷和所带来的问题，缩小各地区的差距，促进其共同发展。
其次，有利于加强不同地区不同文化行业之间的横向联系和交流，深化区域分工与合作，进行统一规划和布局，实现优势互补，资源共享，并能有效克服各地区在文化产业的发展过程中进行盲目投资和重复建设而造成资源浪费等问题，以提高整体规模效应。
最后，有利于充分发挥地区竞争优势，形成各地区独具特色和优势的主导产业。各地方政府可根据本地区实际情况制定本地区的文化产业政策，以充分利用本地区的绝对优势和比较优势，趋利避害，扬长避短，使得不同地区建立其各具特色的主导产业，实现集聚效益和规模效益，促进本地区文化产业竞争力的快速提高。
2.1.3.4 文化产业技术政策。
产业技术政策是指政府对产业的技术进步、技术开发和结构选择在预测、决策、规划、协调和监督等过程中所制定的政策措施。产业技术政策的实质是通过产业技术进步和创新，尽快将先进的技术成果运用到产品开发和生产过程中，将科技成果转化为带来盈利的产品。产业结构政策、产业组织政策和产业布局政策的制定和实施在一定意义上是为了加快产业技术的进步。产业结构政策追求的是技术进步基础上的产业集中化和高度化，产业组织政策要实现的是行业、企业在生产过程中创新能力、技术水平、科技素质的全面提高，产业布局政策追求的是通过合理的协调和布局实现技术和生产能力的快速进步。产业技术政策主要包括创建政府与企业合作的，能够分散企业技术开发风险的技术开发体系；政府对技术的研发进行直接投资，将开发成功的技术在同行业企业中推广，促进产业的总体技术进步；运用财政、金融手段对企业的技术引进进行扶持；建立技术进步激励机制，对于技术创新和高科技专业人才给予奖励。
文化产业属于知识、技术密集型产业，新技术的突破和应用对文化产业的发展起到了内在推动的作用。无论是电影的诞生、电视的普及、还是计算机网络的应用以及手机新媒体的出现，都是技术进步的产物。这些新技术的突破和运用，改变和创造着新的文化产业生产方式以及消费方式，加速了产业之间的融合，催生了新的业态，这对文化产业的发展起到了革命性的影响。面对越来越多新技术的诞生，各国政府都致力于制定能够促进本国文化科技进步的政策措施，以提高其文化产业的技术创新能力以及文化产品的技术含量，保证本国文化产品和服务在国际上的强劲竞争力。
2.2 相关基础理论。
2.2.1 产业政策的一般理论。
2.2.1.1"市场失灵"论。
市场失灵是指市场作为调节经济的自发机制并不是万能的，市场经济本身存在着诸如外部性、收入两极分化、公共产品等问题，这些问题单纯依靠市场机制的自发调节是无法有效解决的。因此，国家的适当干预必不可少。而国家干预经济的重要手段之一便是制定和实施一系列相关产业政策。而文化产业作为一种特殊的产业类型，其在发展过程中不仅会产生一般产业都会出现的市场失灵问题，同时由于其意识形态属性的特征，使其面临的市场失灵问题更多更复杂，危害性更大更持久。因此，制定和实施一系列完善的文化产业政策是政府的必然选择。
2.2.1.2"扶持幼小产业"论。
除了一些文化产业发达国家以外，在包括我国在内的众多发展中国家的产业结构中，文化产业仍处于起步阶段，相比国内已发展多年的制造业等传统产业以及文化产业强国的文化产业，仍相对属于"幼小产业".而对于处于起步阶段的"幼小产业"来说，要想迅速的成长壮大，必须有一个相对稳定、安全的成长环境，这时，国家所制定和实施的相关保护国内市场、通过关税实行贸易保护、采取倾斜性的财政支持等手段来保护本国"幼小产业"的产业政策就变得十分重要了。同时，文化产业作为特殊产业，对其的保护也是对于国家所拥有的历史文化资源安全性以及国民的观念、习惯、价值观等意识形态的保护。因此，制定文化产业政策的一个目的之一不可避免地就是为了保护本国的幼小产业或新兴产业，使其不至于在刚起步阶段就遭受强国的激烈竞争和打压。当然，产业政策不等于产业保护政策，在制定过程中，要把握度，要与鼓励竞争等政策结合起来，才能保证市场的健康发展。
2.2.1.3"赶超战略"论。
在世界经济一体化的今天，各国之间的交流与合作日益频繁和多元化，在这种联系越来越密切的情况下，落后国家获得了很多向发达国家学习和引进其先进技术、设备和管理经验的机会，这有助于落后国家快速实现经济的跨越式发展。
"赶超战略"论因此也被称为"后发优势"论，即后起国家所具有的后发优势。
这些后发优势不仅包括可以少走弯路、直接吸收和引进发达国家的技术、经验使其技术成本降低等，同时后起国家还具有劳动力成本低廉、国内竞争相对较小等优势。而在所有的后发优势中，后起国家的产业扶持政策，是其实现战略赶超的重要优势之一。我国的文化产业目前在发展水平、规模等方面仍与文化产业强国相距甚远，为实现文化产业的快速发展和赶超、维护我国的文化安全，我国目前所制定的文化产业政策，本质上为"赶超型产业政策".
2.2.2 文化产业政策的相关理论。
2.2.2.1 马克思主义关于精神生产的理论。
马克思认为生产是一个包括物质生产和精神生产两部分在内的复杂的社会实践过程。其中精神生产指的是人类进行思维活动和精神创造的实践过程。马克思认为精神生产是包括各种观念、思想、知识等在内的各种文化生产品的客观形式，其与社会环境密切相关，产生于一定的社会制度下。精神生产的目的在于帮助人们从思想和精神上去认识自然力与社会力，培养出人的创造力。这体现了物质第一性，物质生产决定精神生产的马克思主义唯物论的基础原理。因此深入研究精神生产的规律，目的在于为文化产业的发展及其政策制定实施提供科学的理论依据。
依据马克思主义基本原理，任何的文化产业政策，其制定和实施过程，必然遵循着合规律性和合目的性相统一这一基本原理。即文化产业政策制定和实施的终极目标是文化产业的发展，也就是所谓的合目的性。同时文化产业的发展状态是一个客观存在的历史过程，具有客观性和规律性，因此文化产业政策既是人的主观能动性下的结果，又是符合一定文化产业发展阶段的产物，也就是所谓的合规律性。按照文化产业发展的客观状况，通过人的主观能动性制定的相关文化产业政策法规，才能实现文化产业的循序渐进的发展。
2.2.2.2 各国学者关于构建文化产业政策的理论观点。
英国学者贾斯廷·奥康纳认为在文化产业的制定过程中应该着重考虑以下六个方面：第一，要重视中小型文化企业，对其需要一套不同于大企业的新的治理模式和政策规制；第二，良好的国民教育环境对于文化产业的健康良性发展至关重要，政府应重视文化产业的人才教育与培养；第三，一国文化产业的国际竞争力与其所具有的对传统文化的传承和保护、文化基础设施及空间建设、完善的社会网络等密切相关；第四，应通过政策引导，保证文化培训、文化咨询中心等这类机构能更好地为文化产业发展服务；第五，政策制定者应高度重视高新信息技术的开发与推广；第六，文化产业的发展与城市的新生和改造息息相关。
新西兰学者 Prince 认为在全球化的大背景下，在文化产业政策的制定过程中，政治和社会因素正在得到越来越多的重视。他认为文化产业政策的制定不再单纯受上层经营群体决策的影响。各国在经济、技术等方面的联系已经越来越普遍的情况下，各国文化产业政策的制定必须充分考虑到其他国家的情况，才能确保文化产业政策的与时俱进。
澳大利亚学者 Throsy 针对六种不同的文化产业模型进行详细分析比较，他认为文化产业模型的不同使得各模型下的文化产业政策所包含的含义也不尽相同。他指出，在更为传统的文化产业模型下，其制定的文化产业政策更为贴近文化的艺术性，因而制定的很多政策都强调艺术的扶持和补贴。而在经济全球化和文化日趋商品化的今天，各国在制定文化产业政策的时候将更多地把文化的经济价值考虑在内。
我国学者杨吉华教授认为，文化产业政策的本质是以"文化产业"为政策对象而制定的产业政策。同时文化产业具有不同于一般产业的双重属性，即商品属性和社会意识形态属性。因此，在文化产业的制定过程中，在充分关注其经济属性的同时，对文化产业的政治和意识形态属性应逐渐重视起来。
