我国体育公共事业改革中政府的角色定位

　　体育公共事业是指通过生产与提供公共体育产品或服务，来满足社会公众体育需求的事业活动。

　　公共体育产品或服务关乎社会公众的身心健康、情感娱悦、生活幸福、国民心态与基本体育权利，是社会总福利中不可或缺的重要组成内容。因而，在我国现代化社会的建设进程中，体育公共事业的发展顺利与否有着不言而喻的重要意义。然而，我国《体育事业发展“十二五”规划》中深刻指出: “十二五”期间，广大人民群众日益增长的体育需求和社会体育资源相对不足之间的矛盾，仍然是我国体育事业发展中的主要矛盾。特别是在群众体育领域，政府提供的公共体育服务不足，体育场地设施建设、组织体系建立、科学健身指导等诸多方面与广大人民群众的需求存在较大差距，已经成为我国在建设体育强国过程中的基础性薄弱环节。可见，公共体育产品或服务不能满足公众的需求，是当前我国体育公共事业面临的迫切问题。如何改善我国体育公共事业的治理现状，成为了我国经济社会建设中公共事业整体改革不可回避的一个重大课题。

　　对此，我国不少学者与专家进行了一些有益的探索，其中不乏真知灼见。有专家认为，体育公共事业既需要政府通过行政手段进行管理，也要依靠市场的价格机制、供求机制、竞争机制以优化资源配置，提高资源利用效率。也有许多学者对我国体育公共事业的市场化、民营化与社会化的机制、途径、模式、保障等进行了深入而细致的探讨。这些研究成果对于推动我国体育公共事业的改革与创新具有很好的启示与参考意义。然而笔者以为，我国体育公共事业的改革千头万绪，而其根本源头在于如何转化政府角色，即政府应该在我国体育公共事业治理中担任何种角色。只有政府角色清晰，定位明确，改革的其他工作方可以做到迎刃而解、水到渠成。基于此，在梳理公共事业治理中政府角色历史演变的基础上，运用公共经济学、福利经济学等相关理论，对体育公共事业以及我国体育公共事业现状展开分析，廓清我国体育公共事业改革中政府角色的定位与行为边界，以期提供有益借鉴。

　　1 公共事业治理中政府角色的历史嬗变及其理论源流

　　近代以来，在西方国家公共事业的治理事务中，政府这一角色曾几度变迁，概而言之，主要可分为三个阶段。

　　第一阶段: “自由放任者”阶段( 约 18 世纪末至19 世纪末) 。这一时期，政府的公共责任仅限于维护国家安全、不受外来侵犯，保护个人安全，及提供必要的法律制度等，而极少涉及其他社会公共领域，如环境、卫生、教育、文化、社会保障等。典型的例子如英国，其政府只设有财政委员会、外交部、内政部、陆军部、苏格兰事务部等机构，而没有设立专门管理社会公共事务的机构，诸多的公共事务因而处于社会放任状态，正如约翰·格林伍德所形容“政府的视野是很有限的，主要的兴趣就在外事活动和维持治安”。“自由放任”政府角色的思想渊源来自于欧洲的古典自由主义，其杰出代表是亚当·斯密，其《国富论》中论及，市场有一只“看不见的手”，可以自动实现社会资源的最优化配置，作为理性经济人的社会个体，在追求自身利益最大化的同时，会自然而然达成社会利益的实现，促进社会各项事业的发展，政府无须管得太多，只需要维护国家安全与社会稳定，即担负“守夜警察”的角色即可。

　　第二阶段: “全权代言人”阶段( 约 20 世纪初至20 世纪 70 年代) 。20 世纪 20、30 年代，西方国家爆发了史无前例的经济大危机，导致大量企业倒闭，造成大量工人失业、农民破产，由于社会保障缺失，公共事业严重滞后，广大人民的生存与发展难以为继。于是，政府大举介入社会公共领域，加强了对公共事业的投入和管理。美国联邦政府自二战以来就逐步设立了卫生、教育和福利等社会公共部门，其职责范围包括“为年老、病死、无依无靠、伤残以及失业提供保障; 为老年人和穷人提供医疗照顾; 为小学、中学、大学、研究生教育提供经费支持; 为公路、水路、铁路和空中运输提供管理经费; 提供警察和防火措施; 提供卫生设施和污水处理; 为医学、科学和技术研究提供经费; 管理邮政事业; 进行太空探索活动;维护公园和娱乐活动; 为穷人提供住房和适当的食物; 制定职业训练和劳力安排规划; 净化空气和水;重建中心城市; 保持充分就业和稳定的货币供应等”，政府雇员从 1900 年的 30 万人发展到 1980年的 288 万人，公共支出大幅度提高。英国政府也开始增设科学、技术、公共工程、社会保险等部。瑞典政府更是从 1932 年开始推行“从摇篮到墓地”的庞大社会福利计划。这一时期的理论基石是所谓的国家干预主义，其代表人物有约翰·梅纳德·凯恩斯及其追随者。凯恩斯等认为，自由市场机制存在着自身难以克服的重大缺陷( 即市场失灵) ，从而不可避免地导致经济失序，必须通过政府的积极干预才能予以纠正，主张用政府这只“看得见的手”来取代市场这只“看不见的手”。另一重要的理论来源是以萨缪尔森为首的新古典综合学派，萨缪尔森从公共产品的非排他性与非竞争性出发，论证了由市场自发生产公共产品会导致其供给不足，而必须由政府负责提供。这样，公共事业必然地回到了政府的怀抱，由政府全权安排。

　　第三阶段: “掌舵人”阶段( 20 世纪 70 年代至今) 。20 世纪 70 年代，西方国家普遍进入经济“滞胀”时期，一方面，经济发展停滞致使政府财政收入减少，另一方面，社会福利事业的持续扩大，加之失业人群对眼前生活保障的迫切要求，又使得政府的财政支出急剧增加，从而引发了严重的财政危机。另外，政府的行政成本高，效率低下，资源浪费，也造成了人们对政府的信任危机。由此，西方国家发动了新一轮的政府改革运动，其中尤以公共事业管理改革为甚。1981 年，英国首相撒切尔夫人率先拉开了公共事业管理民营化、社会化的序幕，首先以 39．16 亿英镑的价格将国有电信公司出售给私人，继而逐步开放了电力、供水、天然气、邮政、交通、医疗、卫生等公共领域的私人投资与社会参与。这股改革浪潮旋即在美、法、德、日等发达国家展开，并很快蔓延全球。改革在很大程度上缓解了各国政府的财政压力，改善了公共产品与服务的质量水平，并使政府机构得以精简、效率提高。在英国，仅电信公司的私有化，在不足 10 年的时间内便给政府带来了 370 亿英镑的财政收入，且服务质量提高，另外供电、供水、教育、医疗等公共领域的产品质量和服务水平也都有较大提高。这一时期，公共事业治理的典型特征是政府将公共事业的直接生产与投资兴办让渡给市场和社会，其自身主要负责宏观管理和制度安排。推动这场全球性政府改革潮流的理论先驱是新自由主义及其众多分支学派，如弗里德曼为代表的货币学派、卢卡斯为代表的理性预期学派、布坎南为代表的公共选择学派等。新自由主义直接针对凯恩斯等奉行的国家干预主义，其主要的理论观点是: 政府自身也是“经济人”，在行使其管理职能的过程中会从自身利益的最大化出发，这必然滋生官僚主义、寻租腐败、资源浪费等诸多问题，加之主客观因素造成决策信息收集的不完全性，也会使政府制定政策、目标时出现失误，从而导致“政府失效”; 而且，政府过多的干预会扼杀人们的积极性，破坏市场的效率。因此，政府不能也不应管得太宽，而应有所为有所不为。

　　通过以上梳理，可以清晰地认识到西方国家公共事业治理中政府角色的实践演化过程和理论发展脉络，这本质上是一个政府角色不断自我否定、自我修正、自我完善的螺旋式前进过程。时至今日，世界各国对于公共事业治理中的政府角色已经形成了较高的一致性，即政府应当更多地发挥其宏观主导的优势，而不要过多地陷入微观事务的处理，如同戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府》中所言，政府只负责“掌舵”，而不应“划桨”。我国由于有着错综交织的历史背景与不同的政治体制，政府曾经在公共事业管理中的角色有别于西方国家，但自 20 世纪 90 年代以来，随着改革开放的不断深入，社会主义市场经济体制的逐步确立，我国也开始顺应当前这场全球性的政府改革潮流，并对政府的公共管理职能进行了大刀阔斧的调整。大体上而言，我国政府在公共事业中的管理角色与西方国家已经越来越谋合。

　　以上分析为具体讨论我国体育公共事业改革中的政府角色提供了一个极其重要的宏观视野。

　　2 我国体育公共事业改革中政府的角色定位

　　讨论我国体育公共事业改革中政府角色的定位与行为，实则是一个政府“如何掌舵”以及“如何掌好舵”的问题。这需要充分、深刻地认识体育公共事业的特征以及我国体育公共事业现状的特殊性。

　　2． 1 体育公共事业的产品特征与政府角色基本定位
　　对于体育公共事业提供的公共体育产品形态，目前认识尚比较含混，不同学者观点不一。有学者认为，公共体育产品形态包括公共体育场馆服务、公共体育设施服务、公共体育教育服务、公共体育指导服务、国民体质监测服务、公共体育制度服务、公共体育信息服务、奥运( 全运) 争光服务等，也有学者认为，体育法规制度、体育科研、体育设施与场馆、学校体育、体育组织与管理、健身咨询与指导、民族民间体育的传承保护都属于公共体育产品。上述观点在一定程度上泛化了公共体育产品的概念外延。基于产业经济学中关于同类产品具有竞争性、生产相似性的理论，考虑产品分类的逻辑学原则，并结合我国体育公共事业的实情，笔者认为对公共体育产品比较严谨的理解是包括奥运争光服务产品和全民健身服务产品两大类，其他诸如公共体育场馆与设施、体育法规制度、体育科研服务等，不属于公共体育产品的范畴，而属于其他类别的公共产品，并属于公共体育产品的关联产品。但由于有些产品或要素和公共体育产品密不可分，如生产奥运争光服务产品必须投入场馆与设施、科研服务、运动员及相关支持人员等，因此下文在讨论公共体育产品的有关问题时必然也会涉及到这些产品或要素。同时，还有学者将公共体育产品分为公益性与营利性两种，笔者亦特指公益性公共体育产品。

　　从现代公共经济学的理论视角看，公共体育产品属于一种公共产品，因而具有公共产品的一般特征，即非排他性与非竞争性。非排他性是指不能阻止任何人对公共产品的消费，或即便技术上可以排他但排他成本极高，非竞争性是指一个人消费公共产品不会妨碍任何其他人的同时消费。依据这两大特征，又可将公共产品分为纯公共产品和准公共产品，纯公共产品是指同时具有非排他性与非竞争性的产品，准公共产品是指只具备非排他性或非竞争性的产品。公共体育产品中的奥运争光服务产品近似于纯公共产品，因为: 一则无法排除任何一个中国人从各种国际大赛( 如奥运会) 中获得一种民族自豪感与精神喜悦，即非排他性; 二则每一个中国人在享受这种民族自豪感与精神喜悦时不会妨碍到其他人的同样感受，即非竞争性。而全民健身服务产品比较接近于准公共产品，因为它具有非排他性，全体国人都有权自由平等地进行消费，但又在一定程度上具有竞争性，当生产全民健身服务产品的场地、设施及人员有限时，人们在消费时会产生“拥挤效应”，使消费效用降低。公共体育产品的特征尤其是非排他性决定了其不可能完全由市场或社会供给，因为非排他性必然导致公共体育产品消费中的“搭便车”行为，这样就无法控制成本与收益，使生产效率尽失。而全部由政府承担公共体育产品的供给，也会使得政府财政压力巨大、机构臃肿、效率低下。两者最终都会导致公共体育产品的供给不足。

　　现代公共经济学认为，政府具有宏观主导的优势，而市场和社会具有生产效率的优势，如果政府能够恰当运用其宏观主导优势，在目标、政策、制度、监督等方面做出妥善安排，充分调动、发挥市场与社会的生产效率优势，建立一个由政府、市场、社会多方共同参与的多元化供给体系，就有可能实现公共体育产品的充分、均衡供给。

　　公共体育产品除了具备公共产品的一般特征之外，还有着以下一些自身独有的特征。第一，消费的时间性。人们在使用其他众多的公共产品时，如国防、法律、环境、卫生、通讯、交通等公共服务，往往与自身的学习、工作和生活紧密相连，而无需单独支付时间。消费公共体育产品则不同，人们在各种公共体育场馆进行健身活动以满足其健康、娱乐需要时，通常需要支出额外于学习、工作与生活的时间，即需要支付一定的时间成本。第二，消费效用的多重性。

　　前述的大多数公共产品，人们在消费时获得的效用通常比较单一，如: 国防服务满足的是一种心理安全的需求，公共环境与卫生服务可以满足心情舒畅的需要，通讯服务使人们满意于一种相互联络的便利等等。而人们在消费公共体育产品时，获得的效用更加多样化，如全民健身服务，人们不但可以从身体健康水平提高、体质增强中得到满意，而且可以从健身活动中获得一种心理压力舒解、心情愉悦的惬意，甚而还能在人际的自由交往、自我的不断超越等方面得到极大满足。第三，消费的知识性。绝大多数公共产品，人们或者是在不经意、不自觉中进行消费，如国防、环境、卫生服务等，或者是不需要太多的知识和技能就能够很好地使用，如通讯、交通、供电供水等。公共体育产品与之不同，它需要人们具有较高的知识水平和专门技能才能真正实现消费效用的最大化。如全民健身服务产品，尽管一个对健身知识和运动技能不太了解的人也能够使用，但只有当一个人对体育内在价值有了深刻认识并具备一定的运动技能时，才能够真正从健身参与中获得更多、更大的效用; 又如奥运争光服务产品，一个人如果缺乏对我国政治、社会、文化的深刻认识，也是无法真正从中得到效用的，甚至会导致负效用，这就是为何部分社会公众对于我国在奥运会等国际大赛中争金夺银的做法不以为然甚而反感的缘故。第四，消费的边际效用递增性。微观经济学指出，绝大多数产品包括公共产品，人们在消费时会出现边际效用递减的现象，即随着消费数量或次数的增加其获得的边际效用会逐步减少，但有极少数“成瘾性”产品，随着消费数量或次数的增加，人们从中获得的边际效用非但不会减少，而且还会有所增加。公共体育产品类似于这种产品，如全民健身服务产品。但凡有过长期健身或运动经历者如热衷于网球、羽毛球等运动的人，大概都会有这种体验: 刚开始接触这项运动时，或许只是出于锻炼身体的目的、满足好奇心，但随着运动次数的增加，对这项运动内在价值的认识越来越深刻，自身掌握的运动技能也越来越丰富、娴熟，这时从该项运动中所获得的快乐也会越来越多，边际效用会越来越大。公共体育产品的这些特性，实则给人们的消费行为设置了诸多无形的障碍或条件，一方面如果闲暇时间不足或运动技能缺失，人们便无从进行消费，另一方面如果对运动价值缺乏充分、深入了解或相关知识、技能不够，消费者也得不到效用的最大化，两者最终都将使得公共体育产品得不到有效消费，从而导致体育公共事业的社会总福利损失，即体育福利的帕累托无效。这些障碍或条件大多是社会公众或消费者自身很难有效消除的，需要政府从宏观、整体上统筹考虑，通过制定针对而有效的措施来予以整体消除。

　　以上对于公共体育产品的特征分析，给我国体育公共事业改革中政府角色的基本定位提出了这样的启示: 一是要立足于公共体育产品的充分供给，以自身宏观主导的优势，来协同市场与社会的生产效率优势，构建一个多元化的公共体育产品供给体系;二是要着眼于公共体育产品的有效消费，从整体上统筹安排，引导公众消费行为，以获得尽可能多的效用。两者双管齐下，才能实现我国体育公共事业的社会福利最大化，即体育福利的帕累托最优。

　　2． 2 我国体育公共事业的现状分析

　　2． 2． 1 公共体育产品的供给现状
　　公共体育产品总体供给不足、供给结构失衡是现阶段我国体育公共事业面临的基本问题。供给不足主要表现在全民健身服务产品方面。全民健身服务产品的必要的基本生产要素是体育场馆与设施，而从体育场馆、设施的供给现状来看，尚存在以下问题: 一是总量不足。第五次全国体育场地普查数据表明，我国现有各类体育场地 85 万 80个，平均每万人拥有体育场地 6． 58 个; 体育场地总面积为 13． 3 亿 m2，人均为 1． 03 m2。虽然在总量上比以往有着较大增加，但人均占有量仍然较低，与美、日、德等发达国家尚有较大差距。二是利用不足。我国现有各类体育场地中，实际上能够为全民健身使用的并不多，我国教育系统包括大、中、小等各类学校共有体育场地 55 万 8 044 个，占全国总数的 65． 6%，但据有关调查表明，这些体育场地对社会经常开放的只有 12． 99%，绝大部分没有或极少对外开放，相形之下，日本各类学校拥有的体育场地约占全国总数的64%，其对社会公众的开放率却高达97． 5% ，两者相去甚远。正式锻炼场所的缺乏，使许多健身爱好者只能独辟蹊径，据第二次全国群众体育现状调查结果显示，我国城乡居民体育锻炼的主要地点是公园、街头巷尾、江河湖畔等非正规体育场所，占到锻炼场所总数的71．2%，这一比例较首次全国群众体育现状调查结果还上升了0．6%。体育场馆与设施供应不足，引发了我国全民健身服务产品的竞争性，最终降低了社会公众的消费效用，甚至将部分人排除在消费者之外。

　　结构失衡首先表现在奥运争光服务产品与全民健身服务产品供给失调。自《奥运争光计划》实施以来，我国竞技运动在各种国际大赛中表现璀璨夺目，尤其是在近几届奥运会中一路高歌引吭，所获金牌数量继悉尼奥运会世界排名第三、雅典奥运会世界排名第二以来，更是在北京奥运会上夺得世界排名第一，勇冠欧美竞技强国，令无数国人欢欣鼓舞、荡气回肠，倍感身为中国人的荣耀与自豪，从中获得的心理效用无以言表。但同时也应看到，国家围绕着奥运争光服务的生产配置了多少优势资源，如人才资源、科研资源、场馆资源、政策资源等，而且这些资源尤其是人才资源的使用效率十分低下，浪费非常严重。在跷跷板效应下，就必然造成了全民健身服务生产领域的资源投入不足，从而导致了奥运争光服务产品与全民健身服务产品的供给失衡。其次，公共体育产品的供给失衡还表现在不同的区域之间，如城乡之间、不同发展水平的地区之间。历史形成的城乡二元结构造成了城乡体育公共事业的现实差距，使城乡之间的体育资源配置形成了巨大的反差。以山西省为例，2006、2007、2008 年城市人均体育经费投入分别为 0． 735、0． 864 和 1． 012 元，而农村却只有 0． 081、0． 144 和 0． 152 元。另据统计，我国现有公益型社会体育指导员近 50 万人，但有 90%分布在城镇，仅有 10%分布在农村。我国体育场地普查数据也显示，城乡拥有的体育场地、设施数量也十分悬殊。此外，在不同经济发展水平的省市，体育资源配置也有着较大差别，广东、上海、浙江等沿海经济发达省市的人均体育场地面积分别为1． 91、1． 71、1． 51 m2，远高于 1． 03 m2的全国平均水平，而湖南、江西、贵州等中西部经济欠发达省份人均体育场地面积则分别为0． 68、0． 53、0． 41 m2，低于全国平均水平。公共体育产品的供给失衡，既是一种社会不公，同时就福利经济学原理而论，也说明了现有体育资源条件下我国体育公共事业的社会总福利没有最大化，处于帕累托无效状态。

　　造成公共体育产品供给不足、结构失衡的原因是多方面、多层次的，就政府角色而言，主要原因如下: 其一，政府在体育公共事业管理中的角色还未完全从我国计划经济大一统的惯性中走出来，由于政府投入资源有限，加之给市场和社会的参与空间不多，从而导致公共体育产品供给不足; 其二，政府在行使其目标规划、政策制定等宏观主导功能时方向尚有所偏离，重视体育公共事业的国家利益，忽视社会个体的体育福利，偏重城市、发达地区，弱化农村、欠发达地区，使原本不多的体育资源流向不均，造成公共体育产品供给结构失衡。

　　2． 2． 2 公共体育产品的消费现状
　　公共体育产品的消费人群不广、消费效率不高是现阶段我国体育公共事业面临的另一基本问题。

　　以全民健身为例，据 2007 年中国城乡居民体育锻炼的现状调查，我国现有城乡居民中经常参加体育锻炼( 每周参加体育锻炼频度 3 次及以上，每次体育锻炼持续时间 30 min 及以上，每次体育锻炼的运动强度达到中等及以上) 的人数比例为 28． 2%( 含在校学生) ，如果按照 16 周岁及以上城乡居民人数计算，则经常锻炼的人数比例仅为 8． 3%。

　　另据不同国家体育人口的比较研究，按照每周参加一次体育活动计算，加拿大、新西兰、芬兰和瑞典的体育人口分别为 86%、80%、73%和 59%，而同期我国的体育人口只有 35%。数据说明，我国从全民健身服务中受益的人群并不多，远低于其他发达国家。与此同时，在我国体育锻炼人群中，只有33% 的人接受过健身知识和方法的指导，有 52% 的人是通过自学的方式来获得运动技能，有 62% 的人的主要锻炼方式是健身走、跑步。可以推知，由于缺乏科学的锻炼知识与方法，缺少运动技能，健身手段简单、单一等，现有锻炼人群中，许多人从健身活动中获得的效用并不高，属于全民健身服务产品的边际消费者。这一结论也可以在另一项研究中得以说明，我国体育锻炼人群对于健身活动的效用观主要体现在“增强体力与健康”( 仅有 25． 86%) ，而日本、新西兰、美国、新加坡等国锻炼参与者的健身效用观非常多元化，主要体现在“愉悦身心”“放松紧张情绪”“增进健康”“社会交往”等方面，且认同度基本都在 50% 以上，两者差异十分显着。消费效用不高，在某种程度上意味着我国体育公共事业的社会福利净损失。

　　公共体育产品的消费人群不广、消费效率不高的形成原因也是多方面的。从政府角色的原因来看，一是政府主导提供的公共体育产品总量不足，导致了公众使用的竞争性，从而将部分公众排除在公共体育产品消费者之外。我国群众体育现状调查显示，有 34． 9%的人认为“缺少场地设施”是影响其体育锻炼的客观原因。二是政府对公众正确使用和消费公共体育产品的引导不够，公众从消费行为中得到的效用没有多元化、最大化，在成本与效益的评估下，还使部分公众退出了消费行为。我国群众体育现状调查表明，主观上对体育锻炼“缺乏兴趣”和认为“没有必要”的人占到 30． 2%、6． 8%，分别居第一、二位。

　　2． 3 我国体育公共事业改革中政府角色的具体定位
　　基于上述种种分析，在现阶段我国体育公共事业的改革中，政府角色的具体定位应该包括以下内容。

　　2． 3． 1 “产品提供者”
　　公共体育产品的供给包括生产与提供两个环节，政府角色转变首要的是由“生产者”与“提供者”双重身份逐步向“提供者”身份过渡。将公共体育产品的生产职能交由市场与社会，才可以更好地实现生产效率。但同时，政府还必须承担着公共体育产品提供的主体负责人，正如戴维·奥斯本和特德·盖布勒所言，政府移交的只是“服务项目”，而不是“服务责任”。这是由体育公共事业的性质决定的，政府有责任保证人们对公共体育产品的公平使用。政府不可让渡自身的这种责任，否则改革就可能流向失败，我国医疗、教育公共事业改革的许多教训，在很大程度上就是由于政府责任缺失所造成的不良后果。

　　2． 3． 2 “产品规划者”
　　产品规划是指对公共体育产品进行整体上的设计与安排。政府应立足于体育公共事业是为了改善我国社会发展中民生状态这一根本命题，立足于保障公众的体育基本权利，立足于体育公共事业的社会福利最大化，立足于现阶段我国社会公众日益增长的、多样化的体育公共需求，进行充分的产品信息收集与论证，从整体上精心设计与妥善安排公共体育产品的内容。在规划公共体育产品时，应重点考虑奥运争光服务产品与全民健身服务产品之间的平衡、城乡之间的平衡、经济发达与欠发达地区之间的平衡，同时考虑产品类型的丰富性、产品受众的广泛性等。

　　2． 3． 3 “制度供给者”
　　制度是体育公共事业改革得以顺利进行的条件和保障。完善的法制与规定，才能协调好体育公共事业改革中政府、市场、社会、公众之间的生产、提供、消费等多方关系，才能真正引导体育资源按照产品规划合理配置到各个生产领域、提高体育资源的使用效率，并为监管提供依据，才能确保社会公众公平享用体育福利的基本权利。纵观西方体育事业发达的国家，大多有着比较完善的制度背景，英国早在1937 年就实施了《身体锻炼和休闲活动法》，加拿大在 1942 年颁布了《身体锻炼法》、1961 年颁布了《身体锻炼和业余体育法》，日本于 1961 年颁布实施了《日本体育运动振兴法》、1964 年制订了《关于增进国民健康和体力对策》、1972 年公布了《关于普及振兴体育的基本策略》，1989 年与 2000 年又分别出台了《关于面向 21 世纪的体育振兴策略》和《体育振兴基本计划》，美国于1978 年颁布了《业余体育法》等，大大促进了各国体育事业的发展。我国于1995-08 颁布实施了《中华人民共和国体育法》，现行与体育公共事业有关的指导性法规条例还有《国家体育锻炼标准施行办法》《全民健身条例》《公共文化体育设施条例》等，但具有操作性、可供实践参照的制度与规定尚比较缺失。政府应从当前我国体育公共事业改革的制度诉求出发，对现有制度体系进行修订、补充与完善。

　　2． 3． 4 “生产组织者”
　　生产是将产品设计与安排付之现实的过程。政府将生产职能移交给市场、社会后，公共体育产品的具体生产主要由后者来完成。前已述及，公共体育产品无法由市场、社会自发地进行充分生产，因此政府必须担负起生产过程的“组织者”。

　　现阶段，作为“生产组织者”，政府应主要着力于以下几方面: 其一，积极培育生产力量。作为生产部门之一的市场主体，在我国社会主义市场经济不断发展与成熟的背景下，已经逐步成长与壮大起来，但非营利性的体育社会组织的力量尚比较孱弱。据有关研究统计，至 2008 年底，北京市、区县两级登记在册的体育社团等非营利性体育社会组织仅有 371个，上海市、江苏省等经济发达省市也与之相差无几，为数不多的体育社会组织是很难肩负重任的，政府应予以积极的培育和支持。其二，精心设计生产模式。对公共体育产品及其要素进行细分，在可行性论证的基础上，确定可以交付给市场和社会进行生产的内容，并采取不同的、有效的生产模式，如外包回购、特许经营、直接补贴、税收优惠等。其三，努力营造生产环境。营造一个公平、公正、公开的生产竞争环境，使真正有能力的市场主体或社会组织能够通过公平竞争参与到公共体育产品的生产中来，保证生产效率。其四，妥善安排各方利益。尽量明晰生产者的利益与好处，对于追求利润的市场主体，不能责令其无私奉献，要保证其有利可图，对于非营利性的体育社会组织，应充分维护其自主和独立，并在资金、场所、政策等方面给予一定的支持，以激励各生产方的积极性。

　　2． 3． 5 “质量监督者”
　　政府将公共体育产品的生产委托给市场和社会后，生产方尤其是市场主体在自身利益最大化的动机驱动下，加之生产信息的不对称，极易产生“委托－ 代理”问题，如在生产中偷工减料、致使产品质量次低，或者欺瞒政府私自向社会公众收取不应当的费用，或者觉得无利可图干脆退出生产等等，从而损害到公众的体育福利。因此，政府要设立有效的监督机制，加强对公共体育产品的生产过程与质量的跟踪、约束与监管。同时，政府还应加强自身的监督，建立内部问责、公众监督等机制，以防个别官员利用职位之便进行权力寻租、谋取私利。

　　2． 3． 6 “有限生产者”
　　现阶段而言，将公共体育产品的生产完全交付于市场和社会是不可能的，也是不可取的。对于全民健身服务产品，通过细分其生产要素如体育场馆、设施、器材、健身路径等，建立合适的生产机制、监督机制，可以较好地由市场、社会实现其生产。但奥运争光服务产品的生产是一个十分系统而复杂的过程，其所需的生产要素也要求更高，除运动场馆与设施之外，奥运争光服务产品的最重要的生产要素是优秀竞技运动员，而优秀竞技运动员的培养周期比较长，资金、科研投入非常大，且风险性很高，这是一般市场主体或社会组织所难以接受、也不愿承担的，因而只能主要由政府来负责生产并提供，市场主体与社会组织可以辅助生产。

　　需要指出的是，政府的“有限生产者”角色只是鉴于目前市场与社会尚无力生产的现状，政府还是要积极地培育市场与社会对奥运争光服务产品的生产能力，待到时机成熟，再逐步退出“有限生产者”角色。

　　2． 3． 7 “消费引导者”
　　上述政府角色内容主要是从公共体育产品的供给角度来加以讨论的。但公共体育产品的供给目的是为了社会公众使用和消费，只有公众进行了充分消费并从中得到了效用满足，才能最终实现体育公共事业的社会福利。以全民健身服务产品为例，从我国多次群众体育现状调查的结果来看，一方面参与健身活动的人数比例还比较低，另一方面锻炼者从中获得的效用也比较单一，这说明我国全民健身事业社会福利的实现程度并不高。因此，在现阶段政府除保证公共体育产品的充分供给之外，还非常有必要对公众的消费行为加强引导工作。

　　大体上而言，可从以下几方面来着手: 第一，时间上引导。一方面可以采取集中安排时间的形式，如国家规定每年“全民健身日”、在校学生每天 1 h锻炼时间等，另一方面统筹考虑公众节假日、工作之余等闲暇时间，集中提供公共体育产品，如将健身场所的开放时段相对集中在节假日等空闲时间、在人们的业余时间播出各种国际体育比赛节目等，尽量避免人们有时间无体育、有体育无时间的现象。第二，体育知识、技能与方法引导。通过多渠道、多形式、多主题加强对人们体育知识、运动技能、健身方法的宣传与指导，消除人们对公共体育产品的消费门槛，提高消费效用。第三，体育认识观与价值观引导。体育的认识观、价值观正确与否、深刻与否，直接制约和影响着人们对公共体育产品的消费行为与效用水平。调查结果显示，不同受教育水平人群参加体育锻炼比例分别为大专及以上 61． 4%、高中( 中专)45． 8% 、初中 28． 5% 、小学及以下 14． 5%，受教育程度在很大程度上反映了对体育内在价值的认识水平，因而影响了人们的体育锻炼行为。更重要的是，一个具有正确体育认识观与价值观的人，可以不拘泥于现有的体育场地与设备，创造性地利用各种大自然条件或生活设施来从事锻炼活动。伟大领袖毛主席先后13 次游泳横渡长江，并写下了“不管风吹浪打，胜似闲庭信步”的豪迈诗句，这与他青年时代就建立了极其深刻的体育认识观不无关系。所以，对公众进行体育认识观、价值观的教育是极其重要的。

　　3 结 语

　　党的十七大报告确立了以改善民生为重点来推动和谐社会建设的指导思想。改革开放使人们的生活物质资料得到了极大的满足，民生问题越来越体现在精神需求、人的全面发展与社会公平正义等方面，而体育公共事业正是与之息息相关的民生事业，因而大力建设与发展体育公共事业成为了我国和谐社会发展的时代命题。体育公共事业的发展路径是改革与创新，而改革之源头在于政府角色的重塑，只有进一步转换现阶段政府的角色定位，才能使体育公共事业更好地服务于社会大众，服务于我国现代化建设。

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