第 2 章 我国公用事业价格管理理论研究
2.1 我国公用事业的发展史
我国公用事业发展较晚，是在改革开放以后才逐步发展起来的，在改革开放以前，整个国家的主要任务都是积极地推进工业化发展的进程，与之相对的是忽视城市化的发展，市政公用设施的建设作为工业企业发展的配套设施而存在，政府并没有拨付专项资金对城市的公用设施进行建设和完善投资，更没有对其进行政府性的补贴，建设和完善所投入的资金很低。20 世纪 90 年代以来，改革开放的步伐进一步加快，公用事业摆脱了计划经济体质的束缚，逐步的发展起来。伴随着观念的转变、技术的变革、政策的推动和制度的创新，我国很多地区和城市对公用事业进行了一系列重大的变革，在一定程度上促进了城市公用事业的壮大和发展。
根据市政公用事业制度变革的历史，可以将市政公用事业发展分为三个阶段：第一阶段，1978 年-1992 年，为探索阶段。这一阶段我国没有城市公用事业的基本法规，在财政部、建设部、国家工商行政管理局等国家行政机关颁布的有关规范性文件中，对城市公用事业的范围的界定也都不相同，总体来说就是出现界定不明、无法可依的阶段；第二阶段，1992 年-2004 年，认识与发展阶段。1992年国家重新修订的《城市公用事业企业会计制度－－会计科目和会计报表》中规定，城市公用事业的包括自来水、燃气、热力、城市公共交通等。1993 年出台的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中明确指出城市公用事业除包括自来水、燃气、热力、城市公共交通等行业外，还包括邮政、供电、交通运输、供气等行业。在 2002 年颁布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中，将市政公用事业界定为供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施，以及园林绿化、环境卫生等非经营性设施。第三阶段，2004年-至今，成熟与稳步阶段。随着经济发展的逐步稳定，相关法律制度的不断健全，政府对城市公用事业的认识提高到了一定高度，对公用事业的发展从提供法律依据上升到了政策与经济的支持，公用事业已经由辅助性产业转变成为社会经济发展的支柱性行业。
2.2 我国公用事业的特点
我国公用事业在其他国民经济中起到产业支撑作用，主要包含内容是国家公共资源，按照其属性是属于社会最基础性的行业之一，它与人们的生活息息相关，直接影响到人们和其他社会群体的最基本的生活环境和经济社会发展的运行方式。在提供最基本的基础设施和公共服务的同时接受政府的管理和制约。在我国的城市化、工业化进程中，城市公用事业发展的重要地位愈加显着，到目前为止，全世界各个地区仍然把城市公用事业的发展看做承载着国民经济发展的最重要载体。城市公用事业是保证城市可以进行正常生产经营和居民日常生活所不可缺少的一项公用性事业，是城市生存与发展的基本条件，其发展程度对一个城市的工作效率、劳动生产效率都会有很大的影响，同时尽可能完善的体系能够大幅度节约社会劳动力，并且营造良好的居民生活环境，提供更便民利民的生活条件。
1．行业具有的双重性。城市公用事业的范畴是对公共资源的合理配置，提供居民生活所必需的商品或服务，是直接关系到城市居民及其他社会团体的公共利益，因此城市公用事业具有公益性。这就要求所提供的商品或服务的价位要相对低廉、服务质量要相对优质，同时具有一定的公益性。在公益性的基础上还兼具盈利性质。两者之间的共存具有很大的矛盾性，经营者为了企业的发展与扩大必然以营利为出发点和最终目标，但往往又和公益性相背离。而城市公用事业又以较低的价格、过硬的服务质量为目标，并使公众利益最大化，这又会导致经营者的经营亏损。为解决这个矛盾，政府又得拿出专项资金给予亏损企业补贴，使消费福利化，这又使社会经济失去了公平性。平衡城市公用事业的公益性与集团利益的矛盾将成为两难话题。
2．行业的自然垄断性。自然垄断是指因为累积的成本过大，进入市场受到限制，或因规模经济效应的存在生产经营会浪费很多自然资源和社会资源，从而形成的垄断。对消费者来说，城市公用事业的范畴涉及到生活必须的服务和商品，但又只存在少量的卖方或者为独家经营，因此所有的服务或者商品具有不可选择的特点。对保护消费者的利益方面，更为困难。而这类垄断的形成具有自然性，如果允许竞争则会造成各种经济资源的浪费，同时实际上也不可能出现这样的情况，故称为自然垄断。城市公用事业的不同行业之间，自然垄断的程度不尽相同，并且随着技术的发展，垄断特性也会发生变化。
3．行业生产经营的区域性。城市公用事业具有较强的区域性，体现为三个方面：第一方面，城市公用事业的自然垄断指的是一定地域范围内的垄断，生产经营者只能在特定的地域内排除其他竞争者进行垄断性的经营；第二方面，大部分公用事业生产经营都依靠管、线、网等基础设施建设。如供水、供电、公交等城市公用事业，管、线、网所铺设的地理范围形成了城市公用事业的地域性；第三方面，城市公用事业的发展还涉及到各地政府的规划、监管、财政等，各地政府能力存在差异性，这也造成了城市公用事业发展的地域性差异。
2.3 我国公用事业价格规定的现状
2.3.1 我国公用事业的价格形成方式
目前，我国公用事业的价格规制模式有政府定价、政府指导价格和市场调节价格三种形式。《中华人民共和国价格法》第三条规定：“政府定价，是指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格。政府指导价，是指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。市场调节价，是指由经营者自主制定，通过市场竞争形成的价格”。政府定价或指导价的主体级别有国家发展与改革委、各省市物价局。有些产品定价模式由单一主体定价，有些产品定价主体是混合主体定价。这里列举几类有代表性并与居民生活关系密切的重要的公用事业，如下表所示：
从上表中可以看出，目前我国公用事业价格规制模式的特点有：
1．价格规制模式多样化。一改以前只有政府定价或少部分商品实行政府指导价，而是有政府定价、政府指导价、市场调节价三种模式。由政府定价的有电力价格、城市供水价格、燃气价格、铁路价格、城市公交价格等，长途客运实行政府指导价，电信实行政府定价、政府指导价和市场调节价相结合。
2．价格规制权限逐步从中央下放到地方。以上所举大部分价格制定权限已由中央下放到各省、市。只有电价当中未实行竞价的上网电价和销售电价由国家发展与改革委定价，电信当中的电信业务基本资费由信息产业部制定之外，其他产品定价权限都下放到各省市。
2.3.2 我国公用事业的定价办法
我国公用事业定价方法没有明确的定价模式或定价标准，只是原则上“应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受能力，实行合理的购销差价、批零差价、地区差价和季节差价。”
政府定价一般采用成本加成的定价方法，例如，水价、电价、燃气价格、暖气价格、铁路票价等，采用企业上报成本，政府得出社会平均成本，按社会平均成本定价。政府指导价一般采用最高零售价、中准价和浮动幅度等形式。例如，长途运输票价采用政府制定中准价，企业在此基础上下浮动。
2.3.3 公用事业的价格总水平我国公用事业价格总水平呈现上涨趋势，尽管公用事业价格增长不均衡，有的年度增长幅度大，有的年度增长的幅度小，但总体趋势是不断增长，如下表所示:
2.3.4 我国公用事业的价格结构
大部分公用事业实行单一制定价，例如，城市供气价格，全国绝大多数供气一律实行单一制定价，价格由各省制定。全国绝大多数供暖一律实行单一制定价。
大部分城市的居民用水实行单一制定价。城市公交（公共汽车）票价全国也普遍实行单一制定价，具体价格由各省市制定，全国绝大部分城市都是上车 1 元 1票制票价。铁路价格由国家单一定价，只按距离收费，没有实行差别化定价。长途客运价格由省、市制定基准价，允许上下浮动。
小部分公用产品实行差别化定价，如部分城市的居民用水实行阶梯式水价、全国工业用电实行峰谷电价等。
2.4 发达资本主义国家经验借鉴
2.4.1 我国公用事业收费现状
我国公用事业收费也称为公用事业价格，主要包括城市供水、通讯、城市排污、公交、热力、供气等价格。广义的公用事业收费则包括涉及公用事业项目的所有企事业单位。如园林绿化、公厕路灯、市政管理、供水、供电、燃气、供热等。
改革开放以来，我国从计划经济转变为市场经济，政府出台相应政策，公用产品市场在很多地区逐步的发展，并取得了一定的成效，但还存在很多的问题有待解决。例如，市场经济以来，公用产品经历了多次的价格调整，但是每次调整都是在涨价，这一做法引起消费群体的不满，并对公用产品的成本构成产生了诸多怀疑，要求其价格构成透明公开，而事实上在价格调整的过程中也的确存在价格定制的基础没有成本约束的问题，价格调整时没有多方面的进行考量，忽略了消费群体这一因素在公用产品市场上的重要地位，这一问题的存在在一定的程度上影响了公用产品的发展，同时价格机制也为能发挥其调节作用，使得公用事业单位和消费者之间产生了很大的矛盾。
2.4.2 我国公用事业收费与资本主义国家的区别
在我国，公用事业大多都是由国家或地方财政投资兴办的，经营管理模式也有所不同，都是根据公用事业的性质和地方财政的具体情况而定。城市自来水、煤气、热力、供电、公交事业实行的是独立企业法人制度，其监管部门为市政府下设的公用事业部门；城市环境卫生等则由政府直接管理，为政府的职能部门，费用支出为城市维护费。
与我国的公用事业相比，资本主义国家的公用事业很多都已经私有化，以营利为目的，直接向消费者收取费用。收费标准一般根据市场价值和供求关系来制定，但也并不是完全的市场化，市政当局也采取相应的措施进行必要的干预。主要的措施为政府性补贴，当收入不足以弥补亏损，得不到应得利润时，政府会给予相应的补贴，以维持其正常经营。一部分公用事业支出直接列为城市财政预算，主要为收费较低或提供无偿服务的公用事业，直接政府或政府委托有关部门经营。如英国对公用事业价格的规制采用的是最高限价模式,其最高限价模式的特点是把政府的监管价格、企业的零售价格与企业的生产效率相挂钩，同时考虑通货膨胀率的问题，并对价格进行 3-5 年的周期性调整。政府在对自来水、燃气、供电等公用事业收费的价格进行监管的同时，还考虑了这些产品的质量好坏对价格的影响，公用事业产品对自身的质量要求都非常高，但是提高产品的质量就必然意味着要加大产品的生产成本，要求企业加强内部管理，提高企业的生产效能，变革改进企业的生产技术，从而提高企业的利润率，这样能够做到一个良性的循环；在美国没有设立专门的价格规制机构，它在对公用事业价格的管理是与公用事业的管理相结合的。在跟国家对公用事业管理要求相一致的前提下，可以自己确认该地区的公用事业价格。其在定价时考虑的是消费者的支付能力问题，而不是考虑公用企业的效益问题，最终是本着全社会受益的原则来制定价格的。具体有几点要求，首先，依据美国的实际国情，该国是一个十分讲究人权的国家，而种族歧视又是社会存在的重大问题之一，因此对消费者没有歧视性差别就成了政府定价的第一要求；第二，还要确保政府的定价能够给企业带来相对稳定的收入，保证企业的正常生产循环；第三，虽然政府限制公用事业的价格，但是也要求公用事业单位所提供的产品质量过关，确保消费者使用的安全性问题；第四，西方发达国家注重环境保护，因此政府在对公用事业定价是还考虑了环保问题，要求其在充分发挥资源效能的情况下还要尽可能的保护环境。
