第 3 章 齐齐哈尔市政府非税收入现状研究
3.1 齐齐哈尔市非税收入规模分析
从 2008 年开始，齐齐哈尔市非税收入总量就已经大幅提高，在总量上就超过了税收收入，占财政总收入的比重总体上呈现上升趋势(2011 年由于变卖污水处理厂出现一次性不可比因素)，同时受经济下行和结构性减税的持续影响，齐齐哈尔市政府对非税收入的依赖程度越来越大，成为财政收入的重要组成部分。(见表 3.1)
从图 3.1 中可以看出，2013 年齐齐哈尔市政府非税收入中政府性基金和行政事业性收费收入两项达到了非税收入比重的 77%，而政府性基金一项就占非税收入的 61%，成为我市非税收入的主体部分。而相比之下，其他方面的收入却不尽人意，加起来所占的比重也不是很大。
3.3 齐齐哈尔市非税收入管理现状
我市目前有非税收入项目 131 项。其中关于国有资本经营收入的有 3 项，而国有资源有偿使用收入的有 7 项，关于政府性基金的有 12 项，行政事业性收费的有 93 项，罚没收入的有 9 项，专项收入的有 7 项。其中关于政府性基金和行政事业性收费的项目约占齐齐哈尔市所有非税收入项目的百分之八十。
近年来，齐齐哈尔市每年都会由几个部门(银行、审计、监察、物价、财政等部门)联合组成检查小组，专门针对齐齐哈尔市的非税收入进行调查，包括罚没收入和行政事业性收费等项目，对这项非税项目的收入和支出两条线的管理模式进行专项检查，杜绝出现“小金库”这类现象，从总体来看，齐齐哈尔市在非税收入方面，对支出收入两条线管理要求的实行，在市纪委、市政府、市人大、市委的高度重视下与各级、各部门的一起努力下，经过数年的整治，管理层次不断提高、依法行政不断强化，执收秩序不断规范，乱收滥罚不断减少，为把监督工作落到实处，还层层落实了责任制，实施“一把手”工程，依据省物价局、省财政厅等的要求，共同拟定了《黑龙江省 2004年度非税收入“收支两条线”专项清理检查方案》，齐齐哈尔市市通过各种措施与办法，在非税收入的“收支两条线”监察检查方面注重了 5 个有机结合。一是与源头治腐有机地结合；二是改善经济发展环境有机地结合；三是与财政改革有机地结合；四是与完善制度建设有机地结合；五是与依法行政有机地结合。推动了开展检查工作的有效性，且获得了显着的工作成效。初步实现了非税收入管理权属于财政，调控权属于行政机关，所有权属于国家的管理体系与新观念。
1．分类管理、收缴分离、完善机制
将界限进一步划分清晰，将非税收入与税收收入进行严格区分，把不在税收范围内的财政性资金皆纳进非税收入，其中包括行政事业性收费、国有资产收益、政府性基金和罚没收入等项目纳入非税收入中，统一的进行管理；全力推进非税收入“零户统一管理”，也就是全部的事业行政单位仅仅可以将 1 个基本拨款账户进行保留，取消别的一切账户。如此，不但能够较好地预防了人情方面的因素对整个管理的不利影响，从源头上，还能够将乱收费现象杜绝。具体办法有如下五点：第一、严格票据管理。通过多渠道对非税的收入和支出进行管理，可以利用票款同步、验旧换新、限量发放和以票管收等形式，组建一个完整的工作体制，把稽查、年检和发放票据统一在一起进行管理，以此实现票据管理，方便了查验、核对、验收票款，保证了对整个城市每一个单位、每一个部门非税收入缴收情况的全面了解和掌握。第二、将信息化管理平台建立起来，健全缴款手段。实施了分离缴收、分离缴罚的做法。目前，我市已有 17个执罚单位实行了“罚缴分离”办法，每年罚款都在 1，127 万元以上。齐齐哈尔市自2007 年实施直缴预算收入资金入财政专户的管理方式之后，通过一系列的改革与探索，已经有近 180 个执收部门实施了分离缴收的方法。通过实施分离收缴与分离罚缴变革，使管理征收非税收入能够规范化、有序化，且从机制上预防了执罚执收部门的暗箱人为操作。通过实行“收费、罚没款直缴财政专户和银行代收”管理办法，实现了“收缴分离，以票控费”的目的，这样可以避免一些特殊现象的发生，例如挪用、截留和挤占非税收入等。第三、推进行政机关采购管理的变革，在黑龙江省第一个实行了行政机关采购管理的变革。齐齐哈尔市 2008 年 7 月，行政部门采购工作开展至今，行政部门逐渐扩大了采购的范围，现在，政府采购已从当初的 5 大类 30 多个项目(品种)增至到现在的 8 大类 60 多个项目(品种)。截至现在，齐齐哈尔市行政部门已经合计 8 亿元人民币的采购资金，有 8800 万元资金得到了节约，节约资金率为 11%。严格按照《行政部门采购法》去落实各项工作，按照质量效益优先与公正、公平、公开的思想，投招标公开化皆依据《行政部门采购法》的要求，在《中国财经报》、《黑龙江经济报》和《齐齐哈尔日报》及市政府网上公告。并建立专家评审库，邀请专家和监察、审计、技术监督等部门，对公开招投标采购进行了全过程监督，提高了政府采购公开化和社会监督水平，使政府采购真正成为“阳光工程”。第四、是积极推进国库集中收付制度改革。这项制度改革最初是在黑龙江施行应用的，对于各个事业单位进行集中化管理，对其进行分户化/开户统一化和集中化管理，建立一个完整的国库账户体系结构。使纳入会计核算中心集中核算的行政事业单位实行了资金“直通车”管理，单位只见指标不见钱，不但规范了收支缴拨程序，而且也减少了违规行为。全市纳入会计集中核算的单位已达 1765 户。其中，市直 206 户行政事业单位纳入了市直会计核算中心管理，22 个乡镇也实行了会计集中核算。第五、编制综合财政预算，推进部门预算的改革。
深入推动管理预算变革，将预算编制进行细化，使约束预算硬化。在 2007 年编制部门预算试点的基础上，2008 年对市直 112 个部门 326 个行政事业单位全部实行了部门预算。改革部门的预算，将预算外内的资金统筹起来，有助于提升政府宏观调控能力，加强了政府对预算单位的经费总体情况进行有效的监督，有利于统筹使用部门预算的收入，使收入支出总量平衡得以实现。采取零基预算，有利于提高预算编制的准确性和公平性，按照不同单位的类别，科学的制定定员定额标准，保证事业发展需要，遵循平衡预算的原则(吃饭、稳定、建设的原则)。实行“阳光”操作，有利于规范预算编制程序。通过人大批准、政府审定、财政审核、单位提报的手段，依据二上二下的编制流程，使编制预算整个流程透明、公开，预防了关系预算、人情预算的出现。严格预算执行，有利于强化预算约束力。实现了一个部门一本预算，完整反映单位收支情况，使预算管理步入法制化轨道，从源头上防止了腐败现象的发生。
2．完善制度体系，利用法律来约束权利，严防罚没行为违规现象
这些年以来，齐齐哈尔市不断完善非税收入管理制度、法规，按照法律规定实施行政管理的水平日益提升，齐齐哈尔市于 2009 年出台了有关管理非税收入的方案，同时还出台了《齐齐哈尔市执收执罚财务事项管理办法》。2010 年，尤其是在市纪检委、市政府、市委领导的重视下，由齐齐哈尔市财政部门负责起草，市行政部门颁布了对举报各种摊派、乱罚款、乱收费的有功者实施奖励的方案，此《办法》的出台，激励和促进了社会治理“三乱”监督机制的形成，并形成了乱收乱罚行为像“过街老鼠，人人喊打”的社会氛围。为了更好的落实行政许可法，对政府性基金和审批行政事业性收费进行严格管理，利用法律的权利来让这种管理更加规范化，综合省和国家的一些规定，在年初以齐齐哈尔市政府的名义拟定且出台市政府性基金与事业行政性收费管理审批方案，进而形成了政府性基金与行政事业性收费地方性审批制度，使管理执收有章可循、有法可依。
3．积极开展非税收入知识宣传工作
我市的非税收入管理改革涉及各个部门的职能转变和各方利益格局的调整，需要向社会公众做好宣传和讲解工作，得到社会公众的支持和理解。齐齐哈尔市政府专门责成有关部门开展了非税收入管理改革和非税收入知识宣传工作，通过广播电视、标语横幅、电子显示屏、报纸等传播媒体作宣传。通过各种宣传工作，使公众普遍了解了我市非税收入改革的现状，也增进了对政府相应政策的认识，为我市下一步继续完善非税收入管理制度改革奠定了一个好的环境基础。
3.4 齐齐哈尔市非税收入管理存在的主要问题及成因.
经过黑龙江省政府布置的非税收入收支两条线专门整治检查，使得我市非税收入管理朝着强化的依法行政、完善的法规制度、比较规范化的方向发展，治理效果更加明显。虽然成效相当显着，然而也暴露出部分问题。
1．非税管理定位还需进一步明确。市级非税管理工作，特别是行政事业性收费管理工作，目前处于三难：一是市委、市政府及有关部门要求增加收费项目和减免收费事项多，财政部门左右为难。二是实行部门预算，财政综合计划部门只管收费项目不管资金，容易出现管理上的“两层皮”。三是物价部门管理收费的事宜过多。一些征收部门不按非税收入管理办法规定的程序进行罚款，开具不规范的票据对缴款单位或个人进行处罚。非税收入征收管理系统相对落后，信息化程度相对较低。我市现有的非税收入管理系统对非税收入票据的管理和使用，以及后续统计数据的汇总和分析达不到要求，也在一定程度上制约了非税收入改革的推进。虽然所有非税收入资金都已经实行“收支两条线”管理，但一些单位只是形式上的收入支出分离，很多非税收入资金的使用仍然由相关征收部门来掌控。由于资金的使用权实际掌握在一些征收部门手中，一些部门经费过于充足，使得非税收入资金的使用往往不考虑成本，资金使用效率不高，也容易导致铺张浪费甚至腐败现象。
2．一些项目的非税收入比重偏高，主要依赖部分收费项目，一方面是非税收入中政府性基金和行政事业性收费过多，尤其是土地出让收入比例过高，显示政府收入中相当一部分是靠卖地所得，具有不可持续性。如果土地使用权出让金收益产生波动过多的时候，将对地方性政府财政预算方面的收益带来过多的影响。
3．一些单位领导法律意识淡薄。认为非税收入是单位自有资金，坐收坐支没啥；当前的收入支出二条线管理手段仅仅是对分离收、支问题作了解决，尚未从实质上将脱钩的收支的问题解决好，在资金支出方面上，更未使存在的问题得以解决。部门间、单位间相互攀比的思想还一定程度地存在。对行政许可收费认识不清，存在主观随意性；处理违纪事难，处理违纪人更难。虽然已经出台非税收入的相关管理办法，但一些单位领导经常凌驾于其上。一些领导为了部门的利益或者是个人的利益，擅自扩大一些非税收入项目的征收范围或标准，加重了缴费单位或个人的负担。
4．有效的监督检查体系尚未建立。目前对于非税收入收入支出行为的监督还缺少系统的、完整的法律法规支持。使得财政部门或者审计部门对于非税收入的监督只是注重于资金的取得，对于非税收入的支出行为的监管往往流于形式。而且各个监督部门之间缺乏明确的分工和合作，对于非税收入资金的使用的监督容易出现重复的现象。使得各个征收部门忙于应付各种检查，而检查的内容与重点多数情况都十分相似，浪费了大量的行政成本，而真正的深层次的问题却并没有被挖掘出来。
而由于非税收入管理的不规范，降低了政府对于公共服务和社会公共产品的供给效率，而很多的非税收入资金由征收部门自由控制、分散管理，使得政府财政部门不能对这部分资金进行统一的管理，资金使用效率低。这种不合理的非税收入资金分配模式，也使得预算单位间的经费差距巨大，造成了不公平的局面产生，也容易产生腐败现象。非税收入的过度征收也会影响到税收收入的正常征收，进而影响到政府的宏观调控能力。产生上述问题的主要原因有以下几点：
1．征管制度有待进一步完善。当前，财政部关于增强管理非税收入的规定，黑龙江省对本级非税收入支收管理通知，对行政部门的非税收入项目提出了明确要求，规定资金的使用、管理征收的票据、立项和界定等，虽然都有涉及，但多数是表面的规程，法律约束力相对较弱。我市在制度建设方面也不够完善，没有制定国有资产(资源)有偿使用收入管理办法等制度，一定程度上影响了我市非税收入的征管工作。
2．征收管理有待进一步规范。在征管范围方面，由于主客观因素和历史原因，还存在应该由非税部门管理而现在其他部门管理的现象，尚有一些国有资源有偿使用收入管理不完善或依旧在财政方面的监督管理之外游离，比如，场地使用费的收入、经营公交线路的收入、经营出租车的收入和事业行政单位房产的收入等一些非税项目。
3．征管手段有待进一步提高。随着社会经济的发展，原有的征管系统已不能完全适应管理的需要；财政、单位、银行信息不能实时共享，上下级数据无法自动传输，报表不能自动生成；大量使用手写财政票据，不容易使电子化管理目标(以票管收、以票控票等)得以实现。
4．监督检查有待进一步加强。当前，承担行政部门非税收入监察任务的部门较多，然而，因为没有分工明确，基本上皆对事后的监督重视，但是对事中、事前的监督并不重视，仅仅注重合法性收入，却对合理性利用资金却没有足够的重视。此外，非税监管机构实施监管时还存在执法难等问题。
