第 4 章 完善齐齐哈尔市非税收入规范化管理的对策
从今年来齐齐哈尔市非税收入预算管理的情况来看，虽然进行了一些积极的探索，但由于某些改革未能动摇部门单位的根本利益，深层次仍有未能解决的矛盾，而只是简单的停留在某一方面，或者某一过程环节上，政府的调控能力仍显不足。所以，将管理非税收入模式进行很好地创新，方可以使管理非税收入更加法制化、规范化、科学化，使行政部门管理非税收入切实体现出以群众为根本利益出发点的效果。同等看待税收收入与非税收入，把公众的利益放于第一位，做到依靠人民群众办财政，用这些财政资金来为民众办事情。鉴于齐齐哈尔市管理非税收入中面临的一些问题，应当将管理非税收入规范化，保证收入支出二条线的管理方式切实得到落实，今后应当完成以下主要工作：
4.1 完善非税收入预算管理制度
因多种因素的关系，行政部门非税收入尽管都应当纳进行政部门的预算管理，然而，距实现行政部门收入全口径统一化管理的要求，尚有一定的距离。政府非税收入的管理形式也存在以下两种，一种是除纳入预算内管理之外，还有一种是纳入财政专户，并实行“收支两条线”的非税收入管理，如政府举办的各类学校的收费纳入财政专户管理；政府举办的医疗机构的收费收入实行经财政部批准后有单位支配使用；行政事业单位占有的国有资产经营收入，如举办的培训中心、宾馆、招待所、铺面出租等形成的收入，除照章纳税后由单位支配使用。
很显然，无论是“财政专户”制度，还是“收支两条线”制度，都为更新人们对政府非税收入的思想观念，为下一步将全部政府非税收入纳入预算管理体系，使行政部门非税收入的双轨向单轨转变得以实现，将一个完善的过渡平台构建好。
受益原则是政府非税收入的基本原则，因此，政府非税收入的理念与资金分配也应体现谁付费、谁使用的原则。由于这些因素，在全球每个国家的财政实践当中，行政部门非税收入，才作为地方行政部门的主要的财政来源。而在我国，由于立项全集中于中央与省两级等原因，政府非税收入在政府间的分配不但没有体现谁付费、谁使用的原则，反而成了“唐僧肉”。一方面，只要有收入来源，各级各部门都要参与分成；另一方面，下级政府、部门也想方设法，以各种名目提高收入标准。
针对我国现行政府预算制度存在的缺陷，结合市场经济下公共财政制度对政府预算的要求，加强政府非税收入预算管理，应以满足社会共同经济发展为基准，规范政府收费，严格管理相关支出行为，且把所有的行政机关收入纳进预算，保证行政部门预算的完整性与统一性。所以，应当对部门预算实施深化改革，实施全面性的预算，应当依据“多收入、多开支”的理念来管理部门预算，同时对部门或者单位预算进行编制，改进预算编制过程、细化编制项目，转变当前对非税收入实施综合预算与基金预算的方法。应当将非税收入是非预算内资金的理念淡化，它的本质即应当全面实施行政部门非税收入“收入支出二条线”管理，细化部门预算，将传统的自管、自支、自收打破，打破人为因素的对预算编制的干预，改变部门单位非税收入简单按比例返还办法，改变现有为刺激收费而采取的返还试鼓励措施，将单位非税收入全部并入单位的预算收入，实现收入与资金使用的分离。第一、应当把单位的预算外所有收入都纳进财政专户管理，条件比较好的管理进预算，一切单位、部门不准挪用、截留、坐支。第二、在对单位及其所属部门的全部资金的收入与支出进行管理的时候，要保证其预算开支的透明性。第三、财政机构应当合理科学对开支标准进行分档分类核定，依据规定标准要求提供足额费用；第四、应当将账户管理进一步完善，对预算单位的银行账户进行规范、清理，保障及时按照要求将每一项非预算内资金上缴财政，对账外账、小金库、截留转移预算外资金等问题的产生实施严防。因为现行的行政部门非税收入与其管理、使用依旧没有将支出与收入互相挂钩脱离，及所谓的收支挂钩，所以，为了部门利益或者说个人利益的最大化，在管理资金流程上，其就会对财政使用资金与分配资金的决策进行排斥。因此我们就容易理解它事实上成为非税收入管理混乱的源头。从当前而言，需要对部门预算实施改革，细化非税收入所有科目的综合预算，把进入财政专户的行政部门非税收入都纳进单位预算，合理控制收入支出规模，进行统筹化安排，使真正的全面预算体制得以实现。
4.2 加快政府非税收入法规制度建设进程
对我国政府非税收入的法制化管理必须从非税收入管理的各个环节入手，将非税收入的项目主管部门、各种收费价格的确定、非税收入收缴过程、非税收入票据使用等通过法律的形式加以确定。将非税收入从资金的取得到资金的支出使用的所有节点均纳入法律体系管理。加快对非税收入管理的法制化进程，这也是完善我国社会主义市场经济法制化建设的重要一环，对于我国社会主义法制化建设具有重要意义。
在费用的使用上，必须将其纳入政府全口径预算之内，按照法定的程序，经过一个由预算的编制、审查批准、预算执行、执行结果反馈、预算批复和预算公开所组成的预算过程，这样才能更好的保证非税收入的利用更加程序化和合理化；行政部门非税收入利用纳进预算通过立法部门的审查批准之后，也就是“年度立法”，行政部门与它所属部门职能依据审批的权限对使用预算进行使用、分配行政部门的非税收入。只有通过法制的途径对政府非税收入进行管理才能实现收入的合理使用，而我国现在的管理情况却是，从项目的设立，到票据的管理，资金的缴拨入库，都由财政部门或征收机构来确定，不通过人大的审批，公众的监督，也没有相关法律的约束，必然出现管理的混乱局面。所以必须大力推进非税收入法制化管理进程。
目前，关于管理非税收入的制度规章仅仅有部分不集中的通知、办法、决定，不高的法律层次，缺少一个规范统一的管理体制，还无一系列完备的制度法规能够遵循。
具体体现在：管理收入上不容易做到按照法律应收尽收、征收；对于非税收入的支出管理上，没有进行统一的安排规划，在收入和支出上也没有分离出来；对于一些违法非税收入的管理对违背非税项收入管理的实践缺少相对应的惩治、处罚的规范、制度，在征收征缴环节中，也使得行政部门非税收入有违规做法与执行不力的存在。
建立行政部门非税收入法律体系，应当对下述 4 个方面的基本问题做好处理。
第一，确立合法的行政部门非税收入的地位，拟定专门的法律，或者在有关法律中规定行政部门非税收入是我国财政收入的主要构成，是行政部门财政筹集收入，对社会分配关系调节的主要政策手段。
第二，按照合理的程序、分步制定完善行政部门非税收入的相关法律条文，使得每项收入的征收都有法可依、经得起检验及监督。
第三，规定地方政府与中央的非税项收入的制定法律权，依据地方政府与中央的事权范围，对哪些非税收入的制定法律权利进行规定，地方各级行政部门各有什么非税项收入制定法律权利。
第四，逐步撤销相关征收部门的收入资金管理权，严防再次出现不在预算管理之内的非税收入，将所有的行政部门非税收入纳入政府财政全口径预算管理。
行政部门收费属于行政部门的准市场行为之一，因为行政部门的强制性地位与行政部门活动应当以公众的利益为根据，所以，行政部门的收费行为应当以一定方式对社会的控制与制约进行接受。相关部门要加快推动我国的非税收入管理的建设进程，尽早拟定颁布管理票据办法、使用海域金管理条例、政府性基金管理办法、管理彩票条例等。伴随着行政部门非税项收入的内涵逐步清晰与非税项收入管理行政法律法规的应用，在条件成熟的时候，分析起草有关行政部门管理非税项收入条例，就征收政府非税收入的性质、范围、分类、征收管理以及支出规范作出明确的规定。在具体的操作上，在配套金财工程的支持下，可以通过制定法律的形式来处理行政部门非税项收入收缴环节中无序混乱、监督管控不力的难题。此外，财政单位还应当积极配合与参与有关法规法律的拟定工作。比如，对《预算法》的修订工作，尤其是有关政府非税收入的内容，要在《预算法》中予以明确。市一级财政单位应当依据地区实情，增强行政部门管理非税项收入有关问题的分析与制度方面的建设。
国际上不少国家皆已通过法律法规的方式、甚至通过宪法对行政部门管理非税项收入作出清晰的规定，使它具有可操作性、权威性。但是，目前中国还没有出台一部我国专门的、统一的行政部门管理非税项收入的法律法规，这样就不利于行政部门开展管理非税项收入的工作。所以，应当尽早颁布行政部门管理非税收入法，为行政部门监督体系、运行资金体系、非税收入体系的完善建立提供有关的制度方面的保障与政策方面的指引。
4.3 建立健全政府非税收入机制
目前的政府非税收入秩序依然比较混乱：很多企业和单位会计信息失真，凭证、账本、报表造假，挪用政府非税收入的问题依然存在。现有政府非税收入监督体系还存在很多有待于进一步规范和更正的问题。要在以下几个方面做出改进措施：
1．提高对监督机制建设的认识
任何一种管理都离不开监督，监督是管理的有机组成部分。政府非收收入管理必然伴随着监督。由于种种原因，以往对政府非税收入监督问题存在一系列的错误观念，必须改变这些观念。第一、把行政部门监查非税收入和行政部门管理非税收入相结合。
不要仅仅将行政部门监督非税项收入当作节支增收的暂时性手段之一与对经济秩序的整顿的特殊方式，认清行政部门非税项收入监督与行政部门非税项收入之间有机的内在关联，不能割裂管理与监督，不仅要重视分配、也要重视监督，不仅要重视使用监督、也要重视收入监督，不仅要重视监督外部、也要重视监督自我，同时在行政部门非税项收入业务管理过程中实施监管。二是要把政府非税收入监督与政府非税收入监督机构分开对待。建立一个包括立法部门监督、社会监督、行政部门行政监督、监督自我在内的行政部门非税项收入监督体系，当作增强行政部门非税项收入监督的重要任务来抓，从而使得政府监督体系的建设能够取得长足进步，满足建立社会主义市场经济体制与加强政府非税收入管理的要求。
2．加强监督管理法制建设
商品经济为法治经济，经济活动须有相对应的法规法律作为保障依据。尽管我国拟定了部分法规对行政部门管理非税项收入、监督部门对监督职能的履行作了部分要求，然而，缺少系统性、完整性。所以必须规范相关行政部门的非税项收入法律和规章制度，对政府非税收入实施保全措施做出明确规定，避免下列行为的出现：第一、威胁行政部门非税项收入的完整与安全的行为，财政部门由于没有办法根据有效的法律手段，从而损害了政府非税收入自我监督的严肃性和权威性；二是可能导致由于政府对非税收入监督的不利而出现司法纠纷。三是没有相关的法律条文的支撑，监督的效能很难发挥、监督成效得不到巩固。
3．健全自我监督制衡机构，完善自我监督体系
克服各种不利因素的影响，降低部门立法和法规制度性执行中的自由裁量权，减少政府非税收入各职能部门之间在履行非税收入预算管理职能上的权利平衡和互相利用。加大政府部门之间非税收入监督工作的相互制约和严格执法力度。提高征收机构干部队伍素质、加强干部队伍建设，约束相关责任人，避免严重的违纪违法行为的发生，形成对行政部门非税项收入活动参与主体的合理监管。真正形成执法过程的法制化、规法化。
4．界定监督机构职能，划分监督领域分工
当前承担行政部门监督非税项收入的任务的单位不少，比如，审计机构的审计检查、财政部派出机构的检查财政、行政部门的行政监督和党委机构的纪律检查及有关监督机构委托社会中介团体实施的审计检查方面的监督等。这些监督部门在工作上没有完整清晰的分工，日常的监督和专项检查中没有制度的约束也做的不够好，各部门之间的配合不够默契，这就造成在监督中出现有些地方多次监督检查而有些地方没有被监督到的现象。一方面，财政预审计机关都把各种重点放在时候的监察审计，造成了事前与事中监督的“缺位”；另一方面，审计机关的审计属于事后审计，政府非税收入监督作为业务监督则是与政府非税收入管理活动同步，其范围涵盖了事前、事中与事后，两者之间经常产生互相“越位”现象。这样的结果导致监督工作表面化，没有成效，不高的监查效率。尤其是行政部门非税收入的稽查部门缺位，导致稽查收入不容易得到落实，此是导致三乱问题的一个主要原因。各单位共同上，造成基层部门难于应付，很多的物力人力耗费，不利于工作的正常化开展。检查监督工作通常缺少深度，部分暴露的矛盾与应深入检查的问题不可以触及，所以，在按照法律办事情、执法必须严格方面有显着差距存在。比较关键的是，因为存在多个部门共同监督的格局，相关监督机构有着争夺机构利益的倾向存在，在计划检查上不可以互相衔接，不可以在工作信息上进行互相分享，在检查结果方面，不可以互相使用，造成不必要的人力、财力和时间的浪费，使得监督成本提高，监督效率降低，也是丰富多彩的监督形式简单趋同，监督手段单一，只重惩罚，不重科学的监督和激励，采取“秋后算账”式的事后监督，使监督缺乏系统性和全面性。
5．使用合理合法的监督方式
在具体工作中，行政部门非税收入资金使用情况重点是通过事后监督的方式，弱化了事中监控、事前审核，行政部门非税项收入监督重点通过对报告、报表的检查来实行，行政部门非税项收入的管理机构通常对行政部门非税项收入获得得的合法性给予重视，属于行政部门非税项收入使用合理性的研究，更不可以及早了解其实时情况，不可以通过有效的手段，在问题尚未出现之时,就给以防备与制止。
近年来，我们已建立了以稽查监督、社会监督、审计监督、财政监督为主体的行政部门监督非税项收入体系，然而，因为行政部门非税项收入监督的难度不小，伴随着社会主义商品经济制度的完善化建立，须健全行政部门非税项收入监督体系，总体上来讲，即将监督体系框架进一步充实，将监督内容更新，加强对监督结果的利用。
每一级银行、监察、审计、财政等单位应当对各自职责严格履行，互相配合，对违规违纪做法的罚没严格按照规定执行，例如罚没收入的收入与支出二条线管理和违反事业行政性收费条例，保证健全评价绩效指标体系与行政部门非税项收入分析统计报告制，对行政部门非税项收入的收支运行、结构、规模状况作出科学推算，对行政部门管理非税项收入的绩效实施科学考查和检验，切实将行政部门管理非税项收入的水平提升。
应当建立层次较多的管理监督体制。第一、主动接受对人民代表大会所代表的群众监督。在每一年的人民代表大会上将行政部门的非税收入例如提交的预算报告和财政报告中，具体的反映出财政部门的非税收入情况。二是建立社会监督机制。增强透明、公开政策的力度，借助多种方式(公告、网络、报刊、媒体等)，将行政部门管理非税项收入政策公开于社会，对民众的监督进行自觉接受。三是完善财政监督制度，加大查处力度。完善建立行政部门非税项收入责任追究、违规处罚、举报、稽查等监督管理体制，对行政部门管理非税项收入环节中产生的问题，已经将追究单发出，主体是财政部门，执收单位与监察、审计、物价等部门互相配合的监督管理方式，将整个环节追踪监督、多关节互相衔接、部门配合协调的机制建立起来。
4.4 加强政府非税收入票据管理
非税收入是国家行政机关或事业单位依法向社会和个人提供特定服务面收取的费用，票据是收费单位行使收费职能和会计核算的原始凭证，是税务、审计、财政等单位实施检查监督的重要根据。增强管理非税项收入票据，能够预防部门违反财经法规的现象(收入不入账、单位坐收坐支现象)出现。
当前，很多事业行政性收费单因为没有严格的管理票据，没有相应管理票据的相关法规法律，对它的非税项收入部分入账或者不入账。这样会造成账外资金的大量出现，而其中的部分资金没有入账，一些资金也被随意的应用在做福利项目和奖金发放中，完全没有按照国家的相关条例支出，甚至还存在贪污腐败的现象，例如个人或组织贪污、公款吃喝等。据有关资料表明：这种现象在一些单位大量存在，影响着国家的宏观调控，影响着财政的综合平衡，影响着政府公务人员的形象。因而，加强行政事业性收费票据管理已势在必行。那么，怎么样方能切实将严格管理非税项收入票据此项工作做好呢？
1．必须依法治“据”
管好事业行政性收费的基础是加强票据管理的法律制度化。1990 年，国务院在 15号文件就指出：对事业行政性收费务必应当用财政单位制定的统一化票据。我国财政与物价部门分别颁布了新制度强调：“凡通过审批的事业、行政性收费，收费部门应当向物价单位申请领取许可收费证。必须使用由财政单位统一规定的收费票据才可以进行收费”。我省行政部门第 28 号有关黑龙江省管理收费票据罚没条例，为增强管理行政事业行收费票据，提供了有效力的法律法规根据，前几年财政部发布的《关于行政事业行收费票据管理的暂行规定》的通知、黑龙江省财政厅发布的《黑龙江省非税收入收缴管理办法》使票据管理向法制化方向更进一步。我们要依据国家有关票据管理的法律法规，强化对非税收入票据管理。对违法乱纪者坚决予以严处。
2．必须靠服务指导用“据”
(1)制定严格的票据印制计划
票据管理应该执行分批印制，制定年度计划，对收费单位要求定期统计票据的使用情况，按年申报每一年的票据使用计划，确保发行印制票据的及时、准确，节省财政资金。在申报票据使用计划的时候，要把全年的票据使用量分解到每一个月，并且参照以前年度票据的使用情况，做到精细化管理。申报票据领用计划应当做为一项重要的票据管理工作来做，计划申报后，经过相关票据管理部门的审批，根据各单位票据使用量分批安排印制，对未及时或未上报计划的票据使用单位，下年应不再提供票据。
(2)严格执行发行制度，把好票据发行关
收费单位在领取非税收入票据时，必须出示经财政、物价审验合格的《收费许可证》，到当地非税收入票据管理部门办理《财政票据购领证》，管理票据的单位对使用票据单位的基础状况应当做好登记，且依据此单位上报的使用票据计划按照月度使用多少情况对票据进行发放，在原始的保管帐页、票据发行台账上、《财政票据购领证》，对于这些票据管理员要根据票据的号段、种类和册数进行记录，购领票据单位的具办人将对票据购领的号段、册数、种类作出核对，且在发行台账上应当有自己的签字，保证准确发行，在下一次新票据领取的时候，应当将《购领财政票据证》出示出来、将上一次的票据使用情况进行提交。管理票据单位依据管理票据的相关要求对其使用票据情况作出仔细地检验，实施购新验旧，合格审验之后要对验讫票据章进行加盖，才能够进行新票据的购领。
(3)做好票据日常使用的监督指导工作
在获得非税项收入的时候，每一个部门应当依据要求的全部联次、逐栏、流程、时限一次性按照实际情况开具票据给付款方，且将本部门的财务印章加盖好；付款方应向收款方收取票据报销联。不准要求变更名称和金额；与规定的不符合的票据，不能够看作有效的报销财务凭证，个人与所有单位应当拒付；所有部门不准有下列现象：
代开票据、转让、转借行为。没有通过财政单位的审批不准将票据的适用范围自行扩大。财政单位应当定期对非税项收入管理部门的保管、使用票据等情况及早实施指导与监督。依据监督财政票据的相关文件规定，每一级财政及使用票据部门应当利用管理票据台账。管理票据台账包括以下内容：核销、销毁票据、使用、发放、购领票据、核销使用票据单位的年度使用计划，每一次的结存状况，如此做方可以切实将以票管费、以帐管票的功能发挥出来。
(4)做好票据的保管及销毁工作
非税收入的征收部门要设立合理的非税收入票据保管及销毁年限，对一般性非税收入票据保存年限定为 5 年，对于票据存根、作废的票据、要销毁的票据、空白票据也要设立合理的保存年限。设立专职岗位、专门人员保管票据，对票据的安全性负责，保证票据存放地点的安全可靠。对于非税票据的销毁工作，各征收部门必须经同级财政部门票据管理机构审核批准后才可销毁。做好销毁票据的登记工作，对票据的种类、登记号码、数量等经核实后做好登记。非税收入票据的销毁需要票据管理机构派专人负责销毁，并由票据监督机构负责监督。而对于按要求撤销的行政事业性收费等非税收入项目的票据，要对其进行定期回收和销毁处理。财政部门票据管理机构要严格按照程序对非税收入票据的销毁工作进行管理，并做好登记备案工作，方便日后查询。
3．必须以查管“据”
(1)建立票据的稽查制度
稽查工作要加强其实质操作性，建立整套的稽查队伍，有完整的稽查制度。稽查所有票据使用部门的票据使用状况的工作要经常化，及早了解使用票据的相关状况。
每一年，财政单位可以同相关部门共同大检查一次票据使用情况，对使用票据量大，对收费单位暴露出的突出问题进行大力度检查，及早了解违反规定的情况。对于一些不符合规定的行为严格处理，例如随意提高收费标准转做罚款票据为往来单位结算票据与收费票据；严厉查处以下问题：收费标准提高、收费范围扩大、收费项目随意增设的行为，对一些现象(开具大头小尾、错开、拆本、缺页、丢失、串用等现象)应当对新的收费票据停止供应，且对相关负责人作出处罚与批评。为了堵塞非税收入的收费漏洞，从源头上管理好非税收入，必须严格执行使用统一的财政非税收入票据，不允许不正规票据的使用。对于市级以下财政票据管理机构及各征收部门，其非税收入票据的规范使用要接受上级主管部门的监督检查。
(2)做好票据年检工作
财政单位应当通过代理手段，对保管非税项收入使用票据的等状况作出定期检查。应当将年检票据制度建立起来。具体需要年检的内容包含：
1）不要要求填列非税收入票据，对非税收入票据的使用超过规定范围和标准；
2 ）不按照规定使用票据或者没有票据，实行罚没或者收费；
3 ）将非税收入票据作为征收部门往来结算票据和罚没收入票据的；
4 ）随意对票据进行涂改、买卖、代开和擅自转借等现象，还有丢失票据和存根的状况；
5 ）私自刻章与制票据的，对非税项收入票据进行伪造的；
6 ）没有通过财政单位的审批，将非税项收入票据擅自销毁的；
7 ）没有按照《财政非税收入票据购领证》、《行政事业性收费许可证》、《罚没收入许可证》的要求进行收费和实施罚没的现象；
8 ）未使用票据管理台账的；
9 ）其它违反管理票据要求的做法。
总而言之，管理财政票据是行政部门非税收入管理征收之源头，亦是对执收单位是不是严格执行“收支二条线”要求进行监督的主要措施。增强管理财政票据，应当将监督统一化、核销统一化、保管统一化、使用统一化，领发统一化做好，使得票据的管理与项目、收入、稽查相结合。财政管理票据还需要几点增强的地方，第一、改变财政数据的管理方式，进行统一化管理，改变票据管理种类繁多、杂乱的局面，使收费票据一直处于科学的监察管控之下；第二、稽查方面的工作要加强，扩大票据规范化管理的覆盖面，尽量的发挥票据管理的作用，达到以票促收、以票管费的管理方式。
