第一章 绪论
本章通过回顾国内外相关内部控制的产生背景以及目前我国行政事业单位内部控制存在的主要问题,提出本文的研究目的,然后简要概括本文的整体构思、主要创新及研究方法。
第一节 研究背景
内部控制的思想可以追溯至美索布达米亚时期,伴随着商品经济的发展,内部控制理论体系的建设和完善也在不断地呈现日新月异的变化和发展。21世纪初,美国安然、世通公司的财务舞弊案件严重打击了资本市场证券投资者的信心,同时暴露出美国企业内部控制的漏洞,促使美国甚至全世界重新审视内部控制建设的重要性。2002年,美国政府在COSO委员会发布的《内部控制——整体框架》的基础上,颁布《萨班斯——奥克斯利法案》(SOX),该法案严格规定上市公司必须报告、披露财务报告内部控制,并对上市公司管理层的内部控制责任提出更为严格的要求,《萨班斯——奥克斯利法案》(SOX)因此成为继《证券法》和《证券交易法》之后最为严厉的公司法案。我国由于计划经济体制的特殊性,直到改革开放之后,内部控制的理论和实践研究才逐步走上正轨。企业内部控制的缺位带来财务舞弊的漏洞,“郑百文”、“银广夏”、“中航油”等财务舞弊事件恰恰反映出我国企业内部控制的缺失问题。自1992年美国COSO委员会发布内部控制整合框架后,我国理论界也开始学习借鉴和研究内部控制相关理论体系,使适合我国国情的内部控制理论体系建设得到长足的进步。2008年6月,财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会成立企业内部控制标准委员会,在充分借鉴COSO内部控制整合框架并结合我国具体国情的基础上,制定并印发《企业内部控制基本规范》,这标志着我国企业内部控制发展进入一个新的阶段。
美国政府内部控制的发展与企业内部控制紧密相连,其基本情况是企业先行,政府适时跟进。就美国而言,其国会、预算管理总局(OMB)、审计总署(GAO)在联邦政府内部控制的发展过程中扮演着重要的角色。从《会计与审计法案》到《联邦管理机构财务诚信法案》,美国大都以立法的形式规范政府内部控制。美国审计总署借鉴COSO《内部控制——整合框架》的成果,在原先的基础上修订了《联邦政府内部控制准则》,其中的“三目标五要素”与内部控制整合框架十分相似。在《萨班斯——奥克斯利法案》(SOX)发布以后,美国预算总局又再次对OMBA-123号进行修订,将COSO内部控制框架及《萨班斯——奥克斯利法案》(SOX)对管理层的规定融合入OMB A-123号,并提出更加严格的政府部门管理层内部控制的责任要求。此外,受新公共管理运动的影响,西方发达国家也在积极倡导政府预算、会计和财务报告改革,所有这些对我国政府机构改革、行政管理体制改革等方面无不具有借鉴意义。中国共产党第十八届中央委员会第二次全体会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》指明了我国行政体制改革的方向,但目前我国行政事业单位内部控制的制度建设仍旧跟不上宏观环境的变化,行政事业单位内部控制建设存在一定的滞后性。虽然我国已制定了《行政事业单位内部控制规范(试行)》,但如何进一步加强我国行政事业单位的内部控制建设仍旧值得探讨。
基于以上背景,本文将详细介绍国内外内部控制的发展历程和相关文献综述,立足于行政事业单位实务,以规范研究和案例研究相结合的方式,从内部控制五要素的角度探讨行政事业单位内部控制存在的若干问题,并在此基础上提出完善行政事业单位内部控制的若干建议。
第二节 整体构思
本文一共分为五个部分,具体内容如下:
第一章,绪论。本章以国内外相关内部控制的发展历程为背景提出本文的研究目的,然后总体介绍本文的整体构思、主要创新及研究方法。
第二章,相关文献综述。本章主要对国内外内部控制的发展历程和相关研究现状进行文献回顾和评述,从中得出联邦政府内部控制和企业内部控制的发展对我国行政事业单位内部控制建设的有益启示。
第三章,概念界定和理论基础。本章首先界定行政事业单位概念、特点及其内部控制框架体系,然后介绍行政事业单位内部控制的理论基础,以此作为之后相关问题探讨的理论支撑。
第四章,行政事业单位内部控制存在的若干问题。本章立足于行政事业单位实务,以规范研究和案例研究相结合的方式,从内部控制五要素的角度具体分析行政事业单位内部控制存在的若干问题。
第五章,完善行政事业单位内部控制的若干建议。本章从前述行政事业单位内部控制存在的若干问题出发,进一步提出解决相应问题的若干建议,以完善我国行政事业单位内部控制的建设和实施。
第三节 主要创新
本文的主要观点如下:(1)随着行政事业单位体制改革、社会主义市场经济与民主政治的发展,建立行政事业单位内部控制框架体系是行政事业单位内部控制发展的必然要求;(2)行政事业单位内部控制的发展有助于加强行政事业单位公共管理和社会服务的职能,提高公共服务的效率和效果。(3)行政事业单位内部控制与企业内部控制联系紧密,因此,行政事业单位内部控制的建设可以借鉴企业内部控制五要素并充分结合行政事业单位的特殊属性。
本文可能的创新点在于:(1)本文结合“新公共管理”的思想,将行政事业单位当作企业来看待,并将企业内部控制理念运用到行政事业单位中,同时充分突出行政事业单位内部控制的特殊属性;(2)本文不仅仅是纯理论分析,而是立足于行政事业单位实务,以规范研究和案例研究相结合的方式分析我国行政事业单位内部控制存在的问题,并在此基础上提出完善行政事业单位内部控制的若干建议。
第四节 研究方法
本文采取规范研究和案例研究的方法,通过回顾国内外内部控制发展历程和相关文献,从内部控制五要素的角度探讨行政事业单位内部控制存在的若干问题,并在此基础上提出完善行政事业单位内部控制的若干建议,重点釆取归纳法、比较分析法和演绎法:(1)归纳法。通过对国内外内部控制发展历程和相关文献的回顾,从中得到对我国行政事业单位内部控制建设和实施的有益启示;(2)比较分析法。将企业内部控制与行政事业单位内部控制进行比较,突出行政事业单位内部控制的特殊属性;(3)演绎法。以委托代理理论和新公共管理理论为起点,重新审视和剖析行政事业单位内部控制的相关问题,在此基础上分析行政事业单位内部控制存在的问题,并提出相应的解决对策。
