第四章 行政事业单位内部控制存在的若干问题
从前文论述的行政事业单位内部控制发展历程、相关概念和理论基础,可以看出我国行政事业单位内部控制的理论研究和实践经验起步较晚,而内部控制作为解除公共受托责任的有效手段,对提高行政事业单位公共管理的效率性和效果性又是不可或缺的。那么,我国行政事业单位内部控制现状如何在内部控制建设过程中存在哪些问题本章立足于行政事业单位实务,以规范研究和案例研究相结合的方式,从内部控制五要素的角度探讨行政事业单位内部控制存在的若干问题。
第一节 内部环境不良
本节拟以“表哥”与“房叔”、“白条抵库”等事件为例,剖析我国行政事业单位内部控制在内部环境方面存在的问题。
一、“表哥”、‘’房叔“与‘’白条抵库”
陕西延安8. 26特大交通事故发生之后,原陕西省安全生产监督管理局局长、党组书记杨达才深陷“微笑门”、“名表门”、“眼镜门”等一系列舆论漩祸之中,杨达才也因此荣获“表哥”这个他不得不承受的称号,这一切都源于其在事故现场中的一个微笑:2012年8月26日凌晨陕西延安境内发生重大车祸致36人死,2人重伤,陕西省安监局局长杨达才视察事故现场微笑的照片引发网友对他进行了人肉搜索,网友从这位官员身上“搜”出了各种名表,被网友们称为“表哥”。
随后数日内,杨达才又被网友陆续挖出其戴估价13万元的眼镜、腰系名牌皮带,被网友戏称“全身都是宝”。网友认为杨达才的实际收入与这些配件不相符,湖北三峡大学在校生刘艳峰向陕西省财政厅寄送政府信息公开申请表,申请公开在延安特大车祸现场“微笑”的陕西省安监局局长杨达才2011年度工资,但却收到个人工资收入事项不属于政府信息公开范围不予公开的答复。随后经陕西省纪委调查,陕西省安监局原局长杨达才在任职期间严重违纪并涉嫌犯罪,至此杨达才因贪污受贿被判刑14年,其落马缘一笑,这一笑也折射出杨达才贪腐的内心世界①。
“表哥”因表而闻名,“房叔”因房而遐迩。“房叔”即蔡彬,原广州市城市管理综合执法局番禹分局政委,2012年10月8日,被爆出其全家拥有20多套房产。随后,这一消息得到了番禺区有关部门的证实,蔡彬被停职。2012年10月22日,番禺区纪委已对蔡彬进行立案查处,并对其实施“双规”措施。2013年9月12日上午9时30分,“房叔”蔡彬涉嫌受贿一案在海珠区法院一审宣判。
“房叔”因受贿275万被判刑11年半,罚款60万元,没收非法所得275万元。
同样,对于公民要求公开广州“房叔”工资信息的申请,广州市番禹区财政局称,该申请不属于主动公幵的政府信息范围。广州市番禺区财政局以“您提出的公开广州市城市管理综合执法局番禺分局政委蔡彬2011年的工资总和以及各项目(包含基本工资、津贴、补贴和奖金)具体金额的申请不属于应主动公幵的政府信息范围”为由不予以公开其个人工资信息。
“白条抵库”事件是指用“白条”套取资金,20X2年,某中央单位组织财务和审计人员对所有下属二级单位的货币资金进行了一次突击盘点和审计,发现某单位银行账户存在432万元的短缺,从其保险柜找到30多张“白条”,所有金额相加正好是432万元。经查,这些“白条”都是行政处副处长兼会计李某所打,李某对此供认不讳并坦白用“白条”套取的大部分资金都已用于网络赌球。经进一步核查发现,由于该单位业务比较单一,该单位只设有一个会计(行政处副处长兼任)和一个出纳,分别在岗位上工作已经有10年和8年,从未轮岗。出纳张某对利用“白条”套取资金给予的解释是中央单位保密意识较强,领导的事情不敢过问,看到领导亲自签名的条子自然得付款。
无论是“表哥”还是“房叔”或是“白条抵库”事件都反映出行政事业单位内部控制缺乏良好的内部环境,行政事业单位是依法设立的单位,且其一切权力来自人民,但是,部分行政事业单位领导及普通工作人员利用职权获取不正当利益,违背“一切权力来自人民”的精神,给行政事业单位的公信力带来巨大的负面影响。“表哥”与“房叔”事件反映了行政事业单位领导的素质和道德水平良莠不齐,内部机构设置不合理,权责分配不清;“白条抵库”则从货币资金管理的角度突出行政事业单位内部环境存在人力资源政策、单位文化不健全等问题。
二、内部环块问题剖析
内部环境的良好与否决定了行政事业单位内部控制的基调,也是其他四要素的基础。在相同的外部环境影响下,内部环境决定了内部控制效果的好坏。行政事业单位内部环境要素包括领导的素质及态度、议事决策机制、组织架构、人力资源政策、激励约束机制和单位文化等,总体上看,行政事业单位缺乏良好的内部环境,主要表现为:
(一)领导素质与态度良赛不齐
“表哥”、“房叔”及千万个已知或未知的称号是影响行政事业单位正常运转的定时炸弹,每一次爆炸足以掀起一场关于行政事业单位公信力的舆论地震,上梁不正下梁易歪,行政事业单位领导的素质和道德水平直接影响整个单位的行为,决定行政事业单位行为的诚实、守信和有效,继而影响行政事业单位内部控制的效率和效果。此外,行政事业单位领导对待内部控制的态度,表明其对内部控制建设和实施的支持程度,行政事业单位领导越重视内部控制,其内部控制的建设和实施越能得到有效执行,并减少特定控制被忽视或规避的可能。尽管杨达才受过高等教育,他在该事件中并未展现出应有的诚信,杨达才曾通过“微博访谈”回应“名表门”事件,表示自己确实买过5块手表,但都是用自己的合法收入购买的,最贵的一块价格是3. 5万。但事实证明,“表哥”并不只拥有5块手表,最高价值的手表价格甚至达到20多万元。蔡彬作为原广州市城市管理综合执法局番禺分局政委,利用职务便利,收受他人贿赂,违反规定经商办企业,并满报房产数量。无论杨达才还是蔡彬,同样是行政事业单位的领导,他们的素质、道德水平对行政事业单位内部控制的建设可以说百害而无一利,因此,笔者对他们所在单位内部控制的内部环境良好与否存在疑义。
古往今来,政权统治者都曾采取过富有时代特征和统治者个人特色的措施,以控制权力滥用、贪污腐败和公信力丧失的问题,以求得国家政权稳固,国家长治久安。如明太祖朱元琼对待贪官污吏的态度十分严厉,采取了 “剥皮实草”的残酷刑法处置贪官;雍正皇帝为节约粮食,曾为省剩饭专门发下圣旨,上至朝廷官员,下至平民百姓,必须身体力行节约粮食,这也造就了一个政治清明、国库充盈的时代。可见,行政事业单位内部控制能否顺利开展,领导的素质和态度在其中发挥着至关重要的作用。我国行政事业单位的领导素质、道德水平良善不齐,提高领导的道德水平并强化其内部控制的意识是现阶段行政事业单位内部控制建设的重中之重。
(二)组织架构安排不合理,权责不清
行政事业单位的组织结构包括内部各层级的机构设置、权责配置、人员编制、工作程序和相关制度安排,其中最主要的是机构设置和权责分配。行政事业单位没有企业“三会一层”的治理机制,在权力制衡方面较为薄弱。合理的机构设置应当包括决策、执行和监督三种相互独立的机构,并在三者之间进行合理的权责分配,如图4一1所示:在行政事业单位经济活动中,决策实际上就是授权审批过程,在授权审批完成后,按照审批的结果和业务权限执行业务办理,监督过程则贯穿于决策和执行过程中,监督授权审批过程的合法合规性及业务执行的合规性,影响和制约着决策与执行。通常,在行政事业单位内部,监督机构属于行政事业单位的一个部门,与执行机构平行,处于同一级别,无法有效监督决策机构。【1】
在“房叔”案中,原广州市城市管理综合执法局番禺分局“机构设置”中对蔡彬列出的分工是:蔡彬协助局长管理全面工作,兼管组织人事科,协助局长管理装备财务科。他具体负责番禺分局的装备和固定资产管理工作,以及相关财务工作、党务、组织人事、宣传教育、廉政建设及监督、接受群众检举投诉等工作。
蔡彬不仅身兼数职,还同时负责执行和监督工作,这样的机构设置和权责分配破坏了三权分离互相制衡的有效机制,难以达到实现良好的内部环境的目的。
此外,通过分析中央某部组织结构图(如图4一2),可以看出我国部分行政事业单位组织架构方面存在的问题。该中央某部不仅有行政编制单位,还有事业编制单位,甚至有企业单位,这样的组织结构管理较为复杂,要实现部门之间、部门与外部之间的信息畅通较为困难,信息沟通渠道的复杂性容易造成中央某部工作效率的低下。此外,内部审计在组织架构中所处的层级较低,独立性不强,难以有效发挥内部审计的监督作用。【2】
(三)人力资源政策、单位文化不健全
内部控制从根本上说是对人的控制,行政事业单位人力资源政策是内部环境的重要组成部分,人力资源政策包括对人员的录用、培训和激励等流程,各个环节都涉及到人的活动。在“白条抵库”案例中,首先,关键岗位从未实行轮岗制度。行政处副处长兼会计与出纳在岗工作分别长达10年和8年,从未轮岗,而长期从事某一关键岗位易产生“岗位疲劳”和风险意识弱化等问题,容易滋生腐败思想。行政处副处长兼会计李某沉迷于赌博,需要大量资金,使其円渐滋生贪污意识,在监督机制缺失的天然条件下,李某利用岗位优势长期套取财政资金,影响行政事业单位的健康发展。其次,会计人员素质较低也是贪污腐败的温床之一,案例中的出纳张某没有尽到应有的职业谨慎,对于领导要求的事情没有严格把关,给李某“白条抵库”的行为予以便利,说明该行政事业单位在关键人员配备、职业道德教育等方面存在缺陷。最后,行政事业单位由于业绩难以量化考核,激励约束机制普遍不强。倘若能够建立有效的激励约束机制,通过激励遵纪守法、爱岗敬业、有突出业绩、有特别贡献的人员,惩罚自由散漫、得过且过、业绩平平甚至违法乱纪的人员,在行政事业单位内部塑造积极有效的竞争环境,这类案例发生的概率应该能够大大减小。
行政事业单位文化是行政事业单位在存续过程中形成的共同思想、作风、价值观念和行为准则,行政事业单位文化日益凸显其在运营管理过程中的作用,和谐进取的行政事业单位文化能够极大提高内部控制的效果。而在“白条抵库”案例中可以看到该行政事业单位在单位文化方面存在问题,出纳张某认为领导的信息应当保密,不应过问或质疑领导的事情,只要是领导的要求就必须满足,这些在一定程度上助长了特权思想,不利于领导接受监督,难以形成有利于内部控制建设的单位文化。事实上,行政事业单位整体较难形成良好的单位文化,原因在于产权关系不明晰和行政事业单位管理的“人治”模式。行政事业单位的职能是实施公共管理和提供社会服务,其最高层次的目标在于提高公共服务的效率和效果,公共服务的目标人群是社会公众,公共资源也是由社会公众提供的。行政事业单位管理层和工作人员运用公共资源行使国家所赋予的职能,他们作为理性的“经济人”,容易受到私人利益的驱使,忽略不特定的社会公众的需求,本应是花别人的钱,办别人的事,最后变成花公家的钱,办自己的事。
第二节 风险评估体系不完善
行政事业单位内部控制建设的主要流程是分析内部环境,识别风险点,然后依据行政事业单位各业务环节所面临的风险制定控制方法并监督执行,将风险降低到行政事业单位可承受的合理水平,其中风险评估是内部控制的重要环节之一。本节以审计署全国政府性债务审计结果为例,引出对我国行政事业单位风险评估体系的思考。
一、全国政府性债务审计结果
2013年12月30日,审计署公布了 2013年全国政府性债务审计结果。审计内容包括政府负有偿还责任的债务、政府有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。债务审计结果显示,截至2013年6月末,中央政府负有偿还责任的债务为98129. 48亿元,中央政府负有担保责任的债务为2600. 72亿元,中央政府可能承担一定救助责任的债务为23110.84亿元;地方政府负有偿还责任的债务有108859.17亿元,地方政府负有担保责任的债务有26655. 77亿元,地方政府可能承担一定救助责任的债务有43393. 72亿元。下面结合审计署2011年第35号公告、2013年第24号公告和第32号公告,从债务规模、债务类型和债务指标三方面分析我国政府性债务的现状,如表4一1所示。【3】
政府性债务规模方面,截至2013年6月底,全国政府性债务总额为302749. 70亿元,较2010年和2012年末分别增长73. 27%和9. 02%,其中:中央政府债务为123814. 04亿元,较2010年末和2012年末增长83. 30%和4.19%,地方政府债务为178908. 66亿元,较2010年末和2012年末增长66. 93%和12. 62%。整体来看,2010年至2013年6月,全国性政府性债务增速较快,中央债务增长逐渐趋缓,但是地方债务大幅增长。
债务类别方面,中央债务以直接债务为主,占比一直都超过50%;地方债务虽仍以直接债务为主,但或有债务有所增长,占比由2010年底的37. 39%上升至2013年6月底的39.15%。特别是,地方政府可能承担一定救助责任的债务较2010年底增加159.91%,占比由15. 58%上升至24. 25%。整体来看,直接债务仍然是全国政府性债务的主要构成,但地方政府可能承担一定救助责任的债务规模快速增长,地方政府的或有负债风险敞口明显扩大。
债务指标方面,按照全国负债率=全国政府性债务余额/GDP的公式计算,截至2012年底,全国政府性债务的负债率为53.51%,高于审计署公布口径14. 08个百分点,已接近60%的国际警戒线
二、风险评估体系问题剖析
目前,我国行政事业单位风险评估体系并不完善,主要体现在风险管理意识不强、风险评估机制缺失两方面。
(一)风险管理意识不强
在2008年金融危机发生后,希腊等欧盟国家相继爆发主权债务危机,这些危机也给我国行政事业单位敲响了警钟。从前文全国政府性债务的审计结果可以看出,我国的政府性债务规模增长较快,其中地方政府性债务规模大幅增长,债务负担明显加重,短期内将面临集中偿付的压力。可见,我国行政事业单位的运转绝非是安全无风险的,其在提供公共服务的过程中同样会面临各种可能影响目标实现的风险。但是多数行政事业单位认为自身从事的并非是生产经营活动,其非营利性质的经济活动没有生产经营风险,忽视了行政事业单位在提供公共服务过程中面临的其他风险,导致行政事业单位普遍存在风险管理意识薄弱的问题,主要体现在:
1、忽视公信力丧失的风险。由于行政事业单位工作过程的不可观测性及信息高度不对称,信息不公幵、不透明一直是行政事业单位备受调病的地方,例如在“表哥”和“房叔”事件中,公民都曾要求公开杨达才和蔡彬的工资但都以“保密”为由被拒绝了,这样的行为容易被民众解读为“官官相护”,造成对行政事业单位的不信任感。此外,部分行政事业单位负责人只关注自身政绩和眼前利益而没有长远发展的眼光,大搞“面子工程”,如崇州市崇阳镇在没有条件的情况下为了虚假政绩,在一个人口仅有5万多的崇阳镇大肆修建各类综合广场,最后因拖欠220万而吃上官司,损害人民的利益,浪费了财政资金。
2、不重视贪污舞弊风险。根据近年来审计署公幵的审计结果公告,贪污舞弊案件一直处于多发期,如原铁道部部长刘志军受贿、滥用职权案,中国地震灾害防御中心原副主任陈国星等人以购买礼品、办公用品等名义,在该中心和下属企业报销费用套取497万元私设“小金库”等。这些贪污舞弊案件无疑给行政事业单位带来巨大的负面影响,损害社会公众的利益。
3、忽略工作效率低下的风险。我国行政事业单位没有完全适应市场经济的角色,作为公共产品或服务的唯一提供方,在缺少竞争的环境下,行政事业单位的工作效率难以保证。央视曾经报导过“走基层缚点日记——流动的童年”系列专题,6岁的小芊文因入学手续的问题无校可进,小芊文的爸爸在监狱服刑,妈妈改嫁,她跟随在上海市场卖菜的爷爷生活,到了入学年龄,芊文爷爷由于无法提供监护人证明、社保证明、租房证明等一系列证明文件被学校拒之门外,直到学校幵学了,芊文的爷爷还在为幵证明奔波中。可见,行政事业单位的行政审批手续复杂、办事效率不高,并没有切实保证公共服务的效率和效果,影响行政事业单位的形象。
(二)风险评估机制缺失
2007年国家审计署13个驻部委派出局的问卷调查表明:“在所调查的中央部委中,近62%对交易和重要事项的处理没有设置效率督促、效果考评程序;约73%没有建立风险评估机制,且只有不到8%建立了单项业务或重大投资风险评估机制”。由此可见,行政事业单位除了没有建立良好的风险管理意识,相应的风险评估机制也不完善。例如,2012年,河南省周口等市依据周口市委、市政府发布的“1号文件”《关于进一步推进滨葬改革的实施意见》,开展了大规模平坟复耕和殡葬改革,历时数月平迁数百万座坟墓。但由于部分地区强制平坟,平坟工作也遭到反对和质疑,甚至出现至少半数被平掉的坟墓一夜间被圆起的现象。如此沸沸扬扬的周口平坟事件在2013年的春节期间遭遇强烈反弹,显然,河南周口政府没有充分评估强制平坟可能存在的风险及政府的风险承受度,导致政府明显对此事件控制力不足。由此可见,行政事业单位风险评估机制的缺失,会给国家带来巨大隐患甚至损失。
第三节 内部控制活动不严格
行政事业单位内部控制建设的主要内容是分析控制环境,识别、评估行政事业单位经济活动的重大风险,采取相应的控制活动将风险控制在行政事业单位可承受的合理水平以内。行政事业单位内部控制活动包括不相容岗位相分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制和信息内部公幵等。本节结合中央单位假发票和交通厅长现象,具体分析我国行政事业单位在控制活动方面存在的问题。
一、中央单位假发票与交通厅长现象
2010年6月23日,审计署在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上提交的《关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》
中指出中央部门普遍存在接受和使用虚假发票列支的问题。审计署抽查的56个中央部门已报销的29 363张可疑发票中,有5170张为虚假发票,列支金额为1. 42亿元。其中:8个部门本级和34个所属单位在没有真实经济业务背景的情况下,利用虚假发票套取资金9784. 14万元,主要用于发放职工福利补贴等;12个部门本级和37个所属单位对票据审核把关不严,接受虚假发票报账4456.66万元。
自1998年中国实施积极的财政政策以来,中国在交通领域投资巨大,从中央到地方各级政府都在运用政府和市场的力量建设道路交通,但在交通领域巨大投入的同时,也伴随着一个副产品的产生——“交通厅长现象”。所谓“交通厅长现象”,是指自1997以来全国13个省、直辖市或自治区的20多位交通厅长或副厅长,利用职权干预工程建设中的招投标、分包、转包领域,使“道路通车,厅长落马”的现象成为中国反腐败领域的一大特点,其中最为罕见的便是河南省四任交通厅长前“腐”后继的现象。2011年,河南省交通厅厅长董永安因涉嫌违纪被纪检部门“双规”,成为河南省1997年以来五任交通厅厅长的第四位落马者,此前,曾锦城、张昆桐、石发亮连续3任厅长接连出事,且涉案金额逐个暴涨。其中工程建设的招投标环节是贪腐官员敛财的主要渠道,如张昆桐在任期间,铁道部某局施工处为争取在河南省高速公路建设招标投标中得到张昆桐的帮助,将3万元现金送到了张昆桐北京出差期间所住的饭店。石发亮曾收受河南一家筑路公司贿赂80万元,在两年多时间里,这家筑路公司先后承接到了 4个高速公路工程项目,工程标的总计2. 3亿元人民币。
二、控制活动问题剖析
无论是中央单位假发票还是交通厅长现象,控制活动并没有在其中发挥作用,反映在行政事业单位内部控制的控制活动在设计落实环节并没有遵守严格的程序。
一方面,内部牵制是内部控制最古老的手段,古代君王既不处置奸臣也不让奸臣陷害忠臣,对待奸臣和忠臣釆取中立的态度,这就是典型的利用内部牵制思想稳固皇权,也是不相容职务相分离的表现。我国交通系统贪污腐败案件多发,究其原因,在于我国现有的交通体制是公路的勘探规划设计、投融资、建设、质量检查验收、营运管理、费用征收等环节都由交通部门完成,交通部门集“投资、建设、管理、使用”四位为一体,各环节主要在其系统内部封闭运行,交通厅长在建设项目中既是建设者,又是管理者,“政企不分、官商一体”,不受同级政府或监督部门的控制,而且交通厅长常常身兼数职,如四川省交通厅原正厅长刘中山兼任四川高速公路建设开发总公司等数家公司的董事长,四川省交通厅原副厅长郑道访兼任九条高速公路公司的董事长或副董事长、法定代表人,同时,郑道访还是公路工程评标委员会主任。这就造成交通系统的决策、执行和监督权力集于交通厅长一人之手,没有形成相互制衡、相互监督的机制,贪污舞弊的风险也因此大大增加。依据内部牵制的思想,由单独一人完成某项工作的舞弊风险大于由相互独立的两人共同完成可能产生的风险,显然,交通部门贪腐问题多发正是由于交通系统体制的设置缺少内部牵制,交通厅长前“腐”后继的现象背后也反映出行政事业单位内部控制控制活动的缺失问题。
另一方面,轰动全国的中央单位假发票问题,也暴露了行政事业单位在内部授权审批控制、会计控制和单据控制等方面的缺失。假发票分为两种:一种是发票本身是假的,另一种是发票是真的,但没有经济实质。在中央单位抽查的5170张虚假发票,大致可分为三种:一是使用虚假发票套取资金,用于发放职工福利补贴;二是接受虚假发票报销变现,变现收入流入个人腰包;三是有合理开支,但不知发票提供者提供的是假发票。尽管假发票是税务部门与公安部门的打击对象,但是行政事业单位作为发票的接受方同样有义务和责任拒绝接受和使用虚假发票。审计署公布的5170张、金额为9784.14万元的虚假发票,是在没有实际经济业务背景的情况下,使用虚假发票获得员工福利补贴资金,这些报账行为大多经过单位领导的默许甚至直接授意,极大地损害了行政事业单位的公信力。由此可见,行政事业单位存在财务管理制度的漏洞,尤其在发票报销方面审批不严,控制活动流于形式。
第四节 信息沟通机制不健全
信息与沟通是在行政事业单位内部、单位与外部之间收集和传递及时、准确的信息,确保内部控制相关信息的有效沟通和利用,是实施内部控制的重要基础因素。本节从中央单位“晒账单”引发的争议与道光的荷包蛋的典故出发,说明我国行政事业单位内部控制在信息沟通方面存在的问题。
一、中央单位“晒账单”引发的争议与道光的荷包蛋
2011年,中央单位“三公”经费首次公开,“三公”经费是老百姓高度关注的公开项目,包括出国(境)经费、车辆购置及运行费和公务接待费。其中最引人注目的就是中科院和住建部晒出的账单,在公务接待方面,对比中科院和住建部的账单,中科院日均消费27万元,比住建部2010年全年的决算26. 07万元还要多出一万元,中科院一天即“吃掉”住建部一年的公务接待费。住建部甚至将2011年的预算缩减了约一半,而当时CPI—路飙升,餐饮业也刮涨价之风,住建部不升反降的预算不禁引发老百姓的猜疑,此外,中科院对其公务接待费如此之高的解释是其公务接待费包括内宾的公务接待和外宾的公务接待,由于国际科技合作交往比较频繁,外宾公务接待费较大。有人因此对中科院与住建部公务接待费的巨大差异戏称:“一个是天天在太空聚餐,一个是吃喝有房产商买单”
道光的荷包蛋是一个典故,说的是道光皇帝被荷包蛋“吓着了”的故事,某日,清朝道光皇帝与大学士闲谈,问大学士早餐吃什么,大学士说:“吃了三个果儿(荷包蛋的俗称)。”道光大吃一惊说:“你好阔气!”其实,鸡蛋是寻常物,可是它有两种价格,一是官价、府价,二是民价、市价,按照那年月的市价鸡蛋三文钱可以买十来个,大学士一餐吃三个是再普通不过的事了。可在道光的印象里,内务府给的御膳账目上每个鸡蛋的价格都是30两银子,一餐吃三个,要花费近百两银子,显然太过奢侈。
二、信息沟通问题剖析
信息沟通的重要性不容忽视,一个单位的信息渠道是否畅通,信息是否公开透明,极大地影响着这个单位的风险水平。信息沟通是连接内部环境与其他要素的桥梁,是内部控制的重要组成部分。我国行政事业单位在信息沟通方面突出的特点是信息不公开透明、信息沟通的渠道不畅通、信息反馈机制不完善、信息化水平低且存在安全隐患等。
(一)信息不公开透明
在道光的荷包蛋的典故中,且不说道光不谱市情,被身边人蒙蔽,在监督机制缺失,内务府坑滏一气的条件下,使一个鸡蛋等于30两银子成为人人心照不宣的潜规则,带来财政资金的使用效益低下的问题,为解决这个问题,首先需要突破信息不公幵透明的瓶颈。
尽管我国中央单位“晒账单”已经向信息公开透明的路上迈出了一大步,但标准不一的账单反而让人看不懂数字背后的深意,看似公开透明的信息实际上并不公开透明,多数公开的账单流于形式,尤其中科院和住建部悬殊的公务接待费更是引发了一场“网络地震”,这些雾里看花的数字背后究竟是会计核算方法不一致还是信息发布的概念有偏差是有的包括了“二级单位”而有的只认自己的“部机关”还是老实的实话实说而滑头的打了埋伏应该由谁来对其规范性负责,谁来保证真实性为什么政府晒的账本得不到认可,政府如何取信于民可见,我国行政事业单位推进的政府信息公幵与公民的期待存在差距,要实现信息真正的公开透明需要一个过程。
(二)信息沟通的渠道不描通
信息沟通的渠道分为纵向和横向两方面,纵向的沟通渠道是指上情下达和下情上达,横向的沟通渠道主要是各部门之间的沟通。一方面,我国行政事业单位的纵向信息沟通渠道并不顺畅,普通职工的意见缺少上达的渠道,使领导不能及时、全面地掌握情况,将指导意见下达至各个部门。另一方面,各部门之间的横向信息沟通渠道也不通畅,比如财务部门与资产管理部门如果没有及时共享信息,定期核对资产的明细状况,那么可能导致资产长期存在账实不符而不被发现。
(三)信息反饿机制不完善
行政事业单位的信息反馈机制并不完善,在面对信息公开与社会公众预期存在偏差的质疑声中,许多行政事业单位并没有给予积极回应。在中央单位向社会公众公开“三公经费”后,“钱是怎么花的 ” “花费过高”等成为公众关注的重点,面对社会公众对“三公经费”真实可靠性的质疑,各个部门反应不一,有的积极解释,有的悄无声息。例如在计生委的“三公”账本中,其因公出国的费用比例过高,超过其“三公”经费总额的五成。面对群众“花费过高”的质疑,计生委一直没有做出回应。
(四)信悤化技术水平低且存在安全隐患
行政事业单位的信息与沟通离不开信息技术的支持,但目前我国行政事业单位的信息技术水平存在两方面的问题,一是信息化水平低,二是信息管理存在安全隐患,这些问题制约了信息沟通的效率和效果。一方面,行政事业单位普遍存在信息化水平不高的问题,对信息技术的运用大部门仍停留在单机运用水平,如会计电算化也就只是专门针对财会部门安装会计电算化系统,与其他部门相独立,形成信息孤岛,不利于信息在部门之间的顺畅流动。另一方面,我国行政事业单位在信息安全管理方面的漏洞较大,对黑客攻击或内部舞弊的防御性较差。
第五节 内部监督措施不到位
本节继续结合交通厅长现象和内部人控制问题,具体分析我国行政事业单位内部控制内部监督的现状。
一、内部人控制问题
根据经济学原理,如果行为主体实施一项经济活动,并能够拥有该活动所产生的全部收益,那么该主体就有继续该活动的积极性。类似的,如果企业采取内部控制措施能够获得相应的收益,那么企业就会产生实施内部控制的动力。企业内部控制的驱动力内生于公司治理,其股东作为企业的所有权人,对企业利益追求有最直接的动机,债权人的经济利益也与企业的盈利状况相关,同样有追求利益的动力,管理层虽然不是直接的利益相关者,但为了减少委托代理问题,企业通常会将公司业绩加入管理层的目标效用函数中,而完善的内部控制制度能降低企业经营风险,因此管理层也有实施内部控制的动力。而行政事业单位并不是以营利为目的的组织,依据公共受托责任,社会公众将公共资源委托给行政事业单位,赋予其行使公共管理和提供社会服务的职能,行政事业单位与其所支配的公共资源没有直接的权属关系,缺乏建立和实施内部控制的积极性,其内部控制实施动力天然不足,需要依靠完善的监督机制来推动内部控制的建设。但现实情况是无论在企业或是行政事业单位,监督机制的效果并不十分显着。在现代公司中,企业内部成员掌握了企业的实际控制权,企业外部成员因监督成本高、信息不对称等原因难以对企业内部成员实行有效监督,于是内部人在利己主义的驱动下会通过对公司经营管理权的控制来追求自身利益,但这种做法是以损害外部人的利益为前提的。由于行政事业单位产权关系不明晰,行政事业单位也存在内部人控制的问题,行政事业单位管理层在拥有巨大公权力且外部约束成本小的天然条件下,往往会牺牲外部人的利益来追求自身利益,造成权力寻租现象泛滥,这也是行政事业单位公权力背后的腐败本质,而有效的监督机制作为遏制腐败的重要手段却存在监督缺位的问题。
二、内部监督问题剖析
内部监督的有效与否是制约我国行政事业单位内部控制建设的重要因素之一,内部监督问题主要体现在存在内部监督独立性不强和监督力度不足两方面。
(一)内部监督机构设置不到位,独立性不强
在内部监督方面,我国行政事业单位存在内部监督机构不健全,或者虽然设立了内部监督机构,但监督人员专业性水平不高、独立性不强等问题。行政事业单位的内部监督主体一般有两方面:一是内部审计部门,二是纪检监察部门。一方面,由于行政事业单位领导对内部审计的作用认识不足,内部审计机构的设置情况都不很理想,且内部审计强调独立性,但实际上内部审计部门往往处于“双重领导”的状态,即内部审计部门源于行政命令,受控于行政事业单位领导,同时还要履行内部监督的职责,这种状态使内部审计部门在行政事业单位内部缺少一定的独立性,其监督和评价结果也缺乏权威性。另一方面,内部纪检监察部门主要负责党风廉政建设,侧重于“管人”的部分,内部纪检监察部门从“人”的角度对参与到经济活动各项业务的内部控制各个环节中的相关工作人员进行监督,但是部分行政事业单位更加注重人情关系,在缺乏健全的内部控制制度约束的情况下,内部纪检监察部门的监督效果收效甚微。在接二连三的交通厅长腐败案里,内部监督没有发挥应有的监督作用,内部监督机构独立性不强是影响内部监督工作开展的重要因素。正如民间顺口溜所说:“上级监督下级——太远;下级监督上级——太难;同级监督同级——太软;法纪监督——太晚”。
(二)内部监督力度不足
由于内部监督普遍存在独立性不强的问题,内部监督力度不足也是影响行政事业单位内部控制建设和实施的阻力之一。河南交通厅长前“腐”后继的现象可谓是交通系统腐败的典型,除了河南如此高频率的交通厅长腐败案外,其他各省的交通厅长们难道就没有腐败问题只能说,河南省纪检委在交通厅长腐败问题的监督力度够大,才能将5任中的4任厅长接连送进铁窗内,他们手中掌控的巨大权力被强有力的监督力量关进笼子里,而其他省份的监督力度不如河南省,否则,全国许许多多旳交通厅长们的命运或许与河南厅长们一样。在我国行政事业单位内部审计方面,对没有设置内部审计的单位,主要由上级单位或者同级政府所属的审计局(厅)执行审计监督,其审计频次较低,很难保证每年都有,力度不够;对有设置内部审计的机构,由于独立性不强,发现问题严肃处理的较少。
因此,我国行政事业单位内部控制的内部监督力度不够,不足以震慑和约束腐败意识。甘肃一厅级官员李人志在任职期间的非法所得有2020. 9万元,除受贿的1107万元外,另有913.9万元不能说明合法来源,该官员曾抱怨他也想做一个纯洁髙尚的人,但监督机制的缺失日渐滋生了该官员的腐败思想,使其最终步入如此田地。
