第二章 住房公积金风险管理的理论基础
2.1 住房公积金风险含义及成因
2.1.1 住房公积金的含义
我国在 2002 年正式颁布的《住房公积金管理条例》中，住房公积金的定义为：国家机关、国有企业、城镇各类企业以及事业单位、非企业单位、社团群体等单位，为在职职员所缴纳的长期性住房储蓄金。从这一定义中不难发现，我国对于住房公积金的定义可以分解成以下几个方面：（1）住房公积金仅在城镇范围内建立并存在，农村企业不具有住房公积金制度的相关政策；（2）住房公积金的享用主体仅限于在职职工，对于城镇区域内的无工作或离退休员工均不享有此项权利；（3）住房公积金由企业和个人共同缴纳；（4）一旦企业内部形成并建立起住房公积金缴纳制度，职工的整个在职过程中都需要不间断缴纳，只有当职工离退休或出现《住房公积金管理条例》中规定的其它中断条例，方可中断缴纳；（5）住房公积金属于企业职工的专项资金，用途只限于购买、建设房屋或交纳房租、对自住房屋进行大幅修整等住房消费，且必须按照规定缴纳并存储于住房公积金管理中心委托的银行专户内，执行专户管理。
2.1.2 住房公积金风险的含义
风险一词最早是由于人们对于地震、瘟疫等自然现象恐惧无知而提出的词汇。在古代，以捕鱼为生的渔民在长期捕捞生涯中深刻认识到风暴所带来的危害，并认为“风”=“险”,由此便有了“风险”一词。通俗来讲，风险就是在某一事件出现不幸情形的几率，是一件事情在进展过程中出现不希望后果的可能性。由此可知，住房公积金风险即是指在住房公积金的管理和整个管理体制运作过程中出现不良事件的可能性，不良事件包括住房公积金被挪用、住房公积金贷款无法及时收回出现呆坏账、贷款放出规模过度扩张造成资金链断裂等，可能会给企业、国家利益造成损失的各类情况。
2.1.3 住房公积金风险的成因
虽然说我国近些年的住房公积金制度得到了快速发展，但在此过程中也遇到了各种前所未见的问题与突发情况，主要表现在：（1）在外部监管方面表现出明显不足。现阶段我国对住房公积金的外部监管机构主要包括各省市住房与城乡建设机构的住房公积金监管部门共同带领，组织银行、财政、审计等部门，对辖区内的住房公积金管理机构进行定期监管，在这一监管模式下，由于涉及的监管方较多，容易由于牵涉到多方利益而导致责任不清晰等问题，给住房公积金的更高校发展带来不利影响。（2）从宏观上来讲，缺乏良好的资金流动性。考虑到多种因素影响，导致住房公积金的既定制度要求在地级市单位内单独运作，资金的流转范围有限，无法实现跨省跨区的相互流动，导致东部发达地区由于贷款量较大，容易出现无钱可用的情况，而西部相对欠发达的地区则容易出现资金闲置浪费的情况，不同地区的资金流通情况存在显着差异。（3）住房公积金的运作效率低。就目前的情况看，国家对于住房公积金的管理机构缺乏准确定位，导致并未形成有效的资金运作模式，资金的使用效率也相对较低，容易出现大量的资金闲置现象，导致大部分的公积金缴存者无法在短期内实现快速增值。（4）住房公积金的管理机构缺乏合理的风险防范制度，在内部控制方面存在极大漏洞。与其他机构相比，住房公积金管理机构并不具备金融机构特征，不具备自有资产，几乎所有的资产都是民众所缴存的住房公积金，无法对其由于错误经营而导致的失误或风险承担任何责任；另一点不容忽视的问题在于，由于住房公积金的管理机构，目前并未在全国范围内形成一整套完整的风险管理与内部控制制度体系，导致地方上的住房公积金管理机构在风险管理方面问题不断，给住房公积金这一社会公共资金的有效管理与运用带来极大隐患。
不难发现，住房资金和其它类型的信贷资金相比有明显差异。住房公积金具有更为明显的专业性与区域性，这也导致住房公积金的风险具有长期性与积累性，若风险的量变引起质变，则可能引起大范围的金融风险，给国家与社会稳定带来不利影响。一般认为导致住房公积金风险的原因主要包括：
（1）企业风险管理能力不足
虽说从业务性质上来讲，住房公积金管理中心的存贷业务属于金融类业务性质，但住房公积金管理中心并不能简单地划入金融机构的范围。住房公积金管理中心属于不以盈利为目的的自收自支事业单位，也正是因为如此，住房公积金管理中心并不具备与金融机构一致的高效风险防范制度，且管理中心的业务人员素质中普遍欠缺对风险的防范能力；加上住房公积金运作过程中以安全性为最主要需求，导致企业或其他住房公积金管理部门在风险管理方面相对薄弱。
（2）信息不对称
在整个公积金管理过程中，住房公积金管理中心属于资金投放者，而个人或企业则属于资金使用者，不可否认的是资金使用者对于所投资项目的风险有更清楚认识，并且在融资时往往缺乏有效充分的事前筛选；加上房地产项目的经营周期相对更长，对于技术的要求也更高，且所处市场环境瞬息万变，导致公积金运作过程中的信息不对称特征日渐明显，增大了住房公积金风险。
（3）与经济周期存在明显相关性
有研究人员认为，借款方可以分为投机型、借款企业以及抵补型企业。其中抵补型企业仅根据预测的未来现金流量进行抵补型融资，风险最低；投机型企业则结合未来资金的预测多少和时间来确定是否投资；借款企业则主要集中于回收期长的项目投资，在很长一段时间内该项投资的收益无法获取，往往要求进行滚动融资来支付利息，风险高。
当经济发展处于繁荣时期，由于房地产和股价均会表现出持续性上涨趋势，投机型与借款企业的借款比重相对更高，带来风险隐患。
（4）资金运作方面存在明显特殊性
住房公积金在资金运作方面存在鲜明特征，运作过程中存在较多矛盾，包括资金来源量小和投放量大、资金来源分散和投放集中等之间的矛盾，都要求在运作过程中进行有效协调。住房公积金的自我约束管理方面，“中心运作、银行专户”是主要原则，当出现错误决策时必然会导致大量损失，同时专户银行与公积金管理中心的配合程度低也是导致住房公积金风险的一个重大原因。
2.2 住房公积金风险的类别
2.2.1 住房公积金归集风险
归集风险又称缴存风险，是住房公积金在缴存过程中由于受到多种外部因素影响而可能引起资金与利益损失的趋势。一般认为住房公积金的归集风险可以划分为代扣代缴风险、个人账户管理风险以及委托收款风险三类。
（1）代扣代缴风险的实际表现主要为：第一，本月扣除、下月缴纳；即单位在发放工资时就从职工工资中扣除住房公积金个人部分，并在下月存入住房公积金专户，这是实际运作过程中最为常见的代缴模式，但与《条例》规定相悖，若企业单位出现财务危机便可能被挪用。第二，部分企业在扣除个人住房公积金后自行进行管理，并不纳入住房公积金管理中心的专户；或是由于单位缺乏财政预算，补助不到位而导致仅扣除职工的个人部分进行缴纳。第三，有企业并未按照规定额度代扣，擅自降低缴存基数与对应比例，或在按要求扣除个人公积金后，少存入住房公积金专户。第四，有些企业由于经济效益优良，只缴纳单位的补助部分，但并不会扣除员工的个人应缴纳部分。
出现这些问题的原因在于：一方面住房公积金的缴存工作中缺乏专门的监督机构，且经办人员的责任心普遍较弱，甚至有部分企业的公积金经办者将属于职工的个人公积金私存挪用；另一方面，企业与地方政府对于公积金并未形成正确认知，在住房公积金正确缴纳的法律性认识不足，容易出现放任自流的现象。
（2）个人账户管理风险
在实际过程中容易出现本该计入个人账户的资金不到位风险，即称为个人账户管理风险。职工的个人账户管理模式主要包括受托银行自行入账、住房公积金中心直接入账两种，都可能出现未在规定时间范围内计入账户、个人账户信息丢失、对个人账户的有关信息随意篡改、由于操作失误而导致个人账户信息和实际缴存情况不一致等问题，造成个人账户的管理风险。
（3）委托收款的风险
大中城市内的住房公积金管理中心往往采取银行委托或税务等部门对住房公积金进行代收，极易出现代收的住房公积金未能及时存入住房公积金专户，导致委托收款风险。
出现委托收款风险的原因主要在于：第一，代收部门在专业性人才与有关资源利用方面存在局限，加上住房公积金缴存情况与代收部门的职员不存在直接的利益关联，工作人员缺乏工作责任心；第二，受托银行可能为了保证自身利益而滞留存款余额，资金无法及时入户，且住房公积金管理中心与代收部门的业务关联松散，对账不及时导致资金挪用。
2.2.2 住房公积金国债风险
国债风险是指公积金管理机构经交易所购买记账式国债并交由券商托管，但在托管期间被券商挪用或抵押，导致住房公积金购买的国债无法及时兑现带来损失，这一风险的发生原因主要包括：（1）公积金管理中心的工作人员或负责人思想觉悟低，在工作中与证券公司联合作案而导致国债风险；（2）对于国债的认识不全，在买卖国债的过程中出现选择失误而导致决策失误、操作失误，产生国债风险；（3）公积金实际运作过程中，公积金管理中心往往视情况而决定具体操作，监督机构形同虚设，公积金管理中心的运作情况完全取决于负责人的道德自律情况，增大国债风险隐患。
2.2.3 住房公积金贷款风险
从本质上来讲，住房公积金贷款风险与银行的代理风险之间存在异同点，二者在风险发生后都会导致本息损失，但公积金贷款的所有权属于缴纳人，而银行贷款的所有权则属于银行自身。目前认为容易出现公积金贷款风险的操作主要包括：（1）重复贷款，同一贷款人在不同地区或不同公积金管理系统，利用系统之间的信息不共享性进行多次贷款，或者是夫妻双方分别从不同的公积金管理中心进行贷款；（2）所贷出的款项未经过标准流程，缺乏完整的保证手续；在贷款到期时，贷款人并不具备偿还贷款的能力或贷款人失联；（3）以购买、建设或大幅修正房屋为借口从公积金管理中心贷款，但将贷款所得用作他途；（4）贷款到期后，贷款人在具备偿还能力的前提下未按照规定额度进行还款，导致贷款无法在规定时间内全额收回。出现以上任何一种情况，都会导致公积金管理中心所放出的贷款无法在预期时间内全部收回，公积金缴纳人的利益被少数其他人非法占用。
2.2.4 住房公积金软件风险
软件风险则是指，由于信息系统出现问题或漏洞而产生的风险，其根本原因在于未能及时进行有效维护、人为破坏或操作缺乏规范性等，导致信息丢失、系统数据混乱带来风险。我国的住房公积金管理并未在全国范围内构建一套完整、同步的公积金信息管理系统，现阶段所实行的管理模式更多地是属于地域性封闭式管理，地方上的住房公积金管理中心能够自主选择合作企业参与到信息管理系统维护与开发过程中，存在难以把控的风险。这种风险在委托银行进行管理且公积金管理机构与银行信息系统之间的衔接不能高效进行的时候表现得尤为明显。
2.3 住房公积金风险管理相关理论
2.3.1 风险管理理论
从定义上来讲，风险是指在未来一段时间内所出现结果的不确定性以及波动性，例如收益、债务价值等，都面临着不同程度的风险。不确定性在现实生活中客观存在的事物，是某一特定事物多种可能性所表现出来的结果。事物的不确定性是产生多种风险的主要原因之一，可以说不确定性越大，风险也就越大。不确定性是风险特征的其中一个主要方面，另一方面则是损失。根据不同标准对风险进行划分，可以得出多种分类结果。
例如按照风险损失结果可以分为纯粹风险与投机风险，按照事故类型可以分为政治风险、经济风险、自然风险以及技术风险等。风险管理则意味着通过对经营实体可能面临的风险性质、经营目标、对风险的承受能力以及风险管理能力等方面，选择最为适宜的风险管理工具并制定合理的风险管理策略，对即将面临或可能出现的所有风险进行管理。风险管理的常见方法包括风险预防、风险规避、风险转移、风险分散等。
准确识别并判断经济活动中的各种风险，是进行有效风险管理的重要前提。经济活动中所指的不确定性包括外在和内在两方面，外在不确定性主要产生于经济运行过程中的偶然性变化趋势，会对整个经济系统带来影响。这种风险又称之为系统性风险，是无法通过投资组合或分散投资消除的，只能采取其他规避措施。而内在不确定性则来自系统自身，表现有十分明显的企业特征，包括投资决策、管理能力等。内在不确定性可以通过分散投资加以控制，与系统性风险刚好相对。
巴塞尔委员会根据诱导因素差异将风险划分为信用风险、操作风险、流动性风险、市场风险、战略风险以及声誉风险等类别。在住房公积金的实际管理工作中，以上几类风险都会或多或少有所表现。由于近年来房地产行业的市场波动较大且较为频繁，给公积金管理机构的实际管理工作带来一定冲击，表现为收益方面的大幅波动，这类风险就属于市场风险；信用风险则是指由于借款方无法在规定时间内对贷款本息做出偿还，给住房公积金管理机构的收益带来损失，这将会直接给公积金管理机构的主要收入来源带来一定损失风险；而操作风险是指由于人为因素、系统故障或流程不合理等问题导致业务的规范性无法得到保障，引起住房公积金损失；流动性风险则是在长期资产中的资金占用比重相对更大，且无法在规定时间内按时收回资金，导致资金链断裂或异常，主要表现为盲目增大贷款规模、无法将存贷金额比控制在科学合理范围内，导致资金周转不灵，无法满足职工对个人账户内公积金提取的合理需求。
风险管理理论从产生发展至今共经历了四个阶段。第一阶段属于资产风险管理阶段，这一时期的风险管理更看重资产业务的管理，对于资产流动性的有效维持较为重视，要求通过资产分散化、加强审批、抵押等措施，更好规避资产损失的风险。第二阶段则为负债风险管理阶段，这一时期内出现了证券组合理论，也是现代进行风险分散化的根本基础，也是分散化投资方实现风险与收益两相平衡的重要决策，这一阶段所涌现出的金融理论也被世人称为华尔街第一次数学革命。资产负债风险管理阶段则属于第三阶段，注重对资产业务以及负债业务的风险管理，要求将资产负债的期限结构、经营目标等相互匹配，来实现总量平衡，达到良好的风险控制目标。全面风险管理阶段则属于第四阶段，巴塞尔委员会在 2004 年公布的《巴塞尔新资本协议》当中，提出了一系列监管原则，也是风险管理发展阶段的一个显着的里程碑式变化。风险管理模式开始从以往单纯的信贷管理转向操作风险、信用风险等多项风险管理并举的全面风险管理模式。
2.3.2 内部控制理论
从定义上讲，内部控制是企业为了确保经营目标更好实现，来制定一系列制度与程序，以便对潜在风险加以防范，这种对风险的事前防范、事中控制以及事后监督的动态化过程，就称之为内部控制。内部控制的最主要核心内容是将企业或组织当中目标并不完全一致的个体或群体组合到一起，促使其向着整体的既定目标努力，以便更好实现组织目标。内部控制在上世纪 30 年代首次作为一个完整概念被普通大众所接受，其理论发展主要包括以下几个阶段：第一阶段，20 世纪 40 年代以前属于内部牵制阶段，内部牵制这一概念是由 L.R.Dicksee 首次提出的，他认为职责分工、人员交替以及会计记录是组成内部牵制的主要要素。美国在 1934 年颁布的《证券交易法》当中首次以法律法规形式提出了内部会计控制，认为是一种将查错、杜绝徇私舞弊现象作为最终目标，通过账目分设、职务分离等途径，对金钱、账目等进行合理管控。第二阶段，20 世纪 40-70 年代则属于内部控制阶段，在 40 年代，内部审计师协会在美国的成立，极大促进了控制理论的空前发展；随后在 50 年代由于竞争的加剧化，内部控制所涵盖的内容也日渐丰富，内部控制是由于企业自身管理与发展需求所存在的，而不是出于审计师的需求，它也是确保企业高效运转发展的有效管理措施。第三阶段，20 世纪 80-90 年代内部控制进入结构阶段，美国注册会计师协会在 1988 年对内部控制结构进行了更新，形成了一个同时涵盖控制环境、管理控制与会计控制的结构体系。第四阶段，20 世纪 90 年代至今则属于机制设计阶段，美国 COSO 委员会继 1992 年发布《内部控制的整体框架》后，在 2004 年再次提出《企业风险管理--整体框架》，在原有基础上将风险组合观念、战略目标、风险反应等内容加入到了内部控制的整体框架当中。
内部控制的要素主要包括以下五个方面：第一，控制环境。可以根据控制主体划分为三个部分，即企业的决策领导层首先应该建立并实施一个科学有效的内部控制体系，中层管理者根据控制体系的内容制定恰当的内部控制政策，而运营人员则主要负责对这一控制体系的落实与推行。第二，风险识别评估。针对风险管理工作设立专门的管理部门，对于可能存在的风险进行识别、检测与控制，可以制定出一系列有效的风险识别、风险监控的制度与方法，确保风险管理与目标得到顺利实现。第三，信息交流与反馈。
在整个控制过程中都应该始终对相关信息保持清楚了解，在企业内部建立相互贯通的沟通渠道，确保信息的良好流动。第四，有效的内部控制措施，作为企业日常工作中的重要部分，做好内部控制工作就意味着要对每一业务建立起相应的控制措施，将项目责任落实到每一具体工作当中。第五，监督与纠正。企业高层应该对内部控制工作的进展情况进行全程监控，以便能够及时发现内部控制工作中的不足之处并予以纠正。
内部控制的整个过程当中，应该始终坚持有效、独立、全面的基本原则，落实到具体的内部控制实践当中，就要求应该：第一，确保内部控制这一理念渗透到每项业务操作环节，确保企业内的所有岗位与部门都在内部控制范围内，同时应确保所有人员都参与到内部控制过程当中，以便更好确保所有决策与相关操作都能够有案可查，有据可依。第二，内部控制工作的权威性最高，企业内的任何人都应该对内部控制的约束力绝对服从，同时确保内部控制中存在的问题与不足能够及时通过内部控制监管发现并予以解决。第三，风险防范、在经营过程中保持高度警惕，是内部控制的首要出发点，若企业由于自身需求需要进一步扩大业务范围，也应该始终将“内控优先”作为首要出发点，才能确保内部控制的完全落实与推行。第四，企业内部控制的监管部门应该与内部控制的任何环节独立存在，这一监管部门应该直接隶属企业的最高管理层，而不应该参与到内部控制的执行、建设过程中去，以确保企业内部控制的顺利、高效进行。
