第一章 绪论
1.1 研究背景
住房公积金制度是我国在借鉴新加坡实行的中央公积金制度基础上，考虑到我国的基本国情而形成的一种长期义务性储金制度。近年来我国的城镇住房制度改革已经得到了很大程度的深化与推进，也有越来越多的民众倾向于购买商品房作为居住用房，但由于住宅的价值相对较高，有很多居民倾向于向金融机构贷款来获取购房资金，由于商业银行贷款程序比较繁琐且利率较高。为了帮助广大民众更好解决这一问题，我国于 1991年开始仿照新加坡的相关制度，逐步在全国推行住房公积金制度。
住房公积金制度具有积累性、定向使用性以及强制缴存性等特征，且国家也提供了免税、利率优惠等政策，构成了我国政策性住房金融的主体结构。从某种程度上来讲，住房公积金制度为我国的住房制度改革创造了有利条件，也在很大程度上完善了具备中国特色的住房金融政策性体系，对于居民的住房困难问题解决奠定了基础。我国的住房公积金制度发展至今，可以大致划分为以下三个阶段。
第一阶段：1991-1994 年属于启动试点阶段。在 1991 年，我国首次借鉴新加坡的公积金制度并构建具有我国特色的住房公积金制度，次年在北京、天津、南京等地也接连构建了住房公积金制度体系。
第二阶段：1994-1999 年属于推行阶段。在 1994 年，国务院首次颁布了关于城镇住房制度深化的相关文件，明确指出要求在全国范围内推进住房公积金制度。直至 1998年年底，住房公积金制度已经扩展至 231 个地级市。
第三阶段：1999 年至今属于发展与完善阶段。在 1999 年 4 月，国务院正式颁布了第一部《住房公积金管理条例》，也表明我国的住房公积金管理正式进入了法制化进程。
直至 2002 年 3 月，国务院对该管理条例进行了一次修订，更清楚地明确了住房公积金决策以及管理主体，并针对管理工作中存在的问题出台了相对完善的制度体系文件，住房公积金在制度管理、资金归集使用方面都取得了一定成绩。
住房公积金制度在我国的应用效果已经得到证实。但由于我国近年来加大了城镇住房制度的深化改革力度，地产市场的调控政策也不断出台并推行，导致不少住房公积金出现了挪用问题，对缴存职工的自身利益产生不利影响。近年来由于住房公积金风险管理不足而导致住房公积金挪用占用等案件层出不穷，媒体曝光的住房公积金案件也从2003 年的 3 起发展到 2011 年的 21 起，涉案金额也从不足 2 亿元增长到近 11 亿元，充分提示了加强住房公积金风险管理的紧迫性与重要性。虽然说我国近些年的住房公积金制度得到了快速发展，在此过程中也遇到了各种前所未见的问题与突发情况，主要表现在：第一，在外部监管方面表现出明显不足。第二，从宏观上来讲，缺乏良好的资金流动性。第三，住房公积金的运作效率低。第四，住房公积金的管理机构缺乏合理的风险防范制度，在内部控制方面存在极大漏洞。
石油企业的住房公积金管理问题具有一定的特殊性，C 油田的住房公积金管理更具备复杂性，增加了管理的难度。1993 年，石油部为更好推进全方位住房制度改革，以更快速度筹集住房资金，开始在我国的每个地方油田成立相对独立的住房公积金管理机构，C 油田住房公积金中心也就在这一环境下产生。自成立至今，C 油田住房公积金累计运作的各类住房资金总量高达一百多亿元，为改善广大油田职工的住房条件和推行石油行业住房制度改革奠定了坚实基础。
但是，石油行业因其职业的特殊性，各油田工作地域不已我国的行政区划进行划分，而以石油沉积盆地的区块进行划分。鉴于此，C 油田的实际辖区范围已经超过了省市的地域限制，导致其公积金风险管理工作存在特殊性。如何提升 C 油田住房公积金管理工作监管力度、为营运风险的有效规避提供更可靠保障，是当前形势下亟需不断探索研究的重要问题。从目前住房公积金管理发展过程中存在的问题来看，结合新形势，应注意将住房公积金的管理重点放在风险防范体系建设与风险控制、资金安全运营等方面。
1.2 研究目的和意义
1.2.1 研究目的
在住房公积金的管理方面，风险管理占据其中最重要的地位，脱离了风险管理，住房公积金的安全管理与有效运作就是空谈。一个科学合理的住房公积金管理机构内部的管理制度，应该是能够通过一系列有效的管理机构与合理的资金运作，最终实现住房公积金管理的安全、流动以及收益三方统一。
住房公积金管理机构在管理过程中的风险主要包括四个方面：
第一，操作风险，是指由于人为操作失误或是系统缺陷导致的风险，可以进一步细分为员工、管理系统缺陷以及业务流程漏洞三个方面。
第二，信用风险，是指由于已经发放的贷款无法在规定时间内收回，导致坏账、无效账目等，给住房公积金管理带来风险。
第三，流动性风险，是指由于住房公积金管理机构的资金结构缺乏合理性，贷款放出规模过度扩张，导致管理机构资金链的断裂而无法按时支付职工的住房公积金本息，这种情况所导致的风险就属于资金流动性风险。
第四，运营风险，是指住房公积金管理机构在支付职工利息后所产生的增值收益，与管理机构业务正常开展的期望值之间存在明显差异，导致资金运作效率低下而产生风险。
对住房公积金予以有效的风险管理，主要管理目标是为了实现对以上风险的有效识别、监测，最终能够很好地规避或控制风险，来确保资金的绝对安全。
1.2.2 研究意义
第一，建立完善的住房公积金制度，是构建我国社会主义特色住房保障体系的基本条件。按照我国已有的特色社会主义路线规划来看，预期在 2020 年要完成全面小康社会建设工作，并确保我国的城市化水平达到 55%以上。这种大规模的城镇居民增长，加上现有城镇居民住房条件的改善需求，就给住房制度改革工作提出了更高要求，住房公积金作为住房改革中的重要部分，其实际作用也必然要求得到充分完全发挥。
第二，有利于提升住房公积金使用效益。对于我国的居民收入水平而言，大多数人群的收入不高，无法满足住房购买的消费需求。为了能够更好地满足这一类人群的需求，确保我国的住房公积金制度能够更贴近普通大众的实际情况。但当前形势下，仍有部分地区的公积金管理混乱，导致公积金的使用效益低，住房公积金相关制度的实际功效也未能完全发挥出来。
第三，有利于对规避住房公积金管理风险。对住房公积金风险进行分析并制定相应的规避与控制措施，也是本次研究的重点内容。我国现阶段在公积金管理方面的风险集中于内部控制与资金运转两方面，资金运转过程中的风险则主要是存储、归集与使用风险。当前学者关于风险原因的认知方面存在明显差异，这主要是由于虽然国家统一制定了住房公积金制度，但在实际执行过程中则要求按照地方实情进行适当调整，导致各地方政府在实践过程中虽然所面临的风险差不多，但产生风险的原因却各具差异，亟待探讨。
第四，有利于完善 C 油田住房制度体系建设。C 油田作为国内发展较为成熟的油田企业，对于企业员工已经形成相对较为完善的住房公积金管理体系，但在风险管理方面仍存在一些不容忽视的问题，不仅影响了 C 油田住房制度改革的整体发展，也制约了我国住房公积金风险管理的整体发展。因此，针对 C 油田住房公积金风险管理中的现存问题进行分析，结合国内外的研究成果提出一系列有效的解决措施，帮助构建更加完善健全的住房公积金风险管理体系，具有不可忽视的现实意义。
1.3 国内外研究综述
1.3.1 国外研究综述
早在 19 世纪以前，世界范围内的国家居民都是自行解决住房问题；这一现象直到20 世纪初期住房矛盾的凸显才得到改变。在 20 世纪 30 年代，美国在经济大萧条之后率先建立了类似银行管理机制的住房金融制度。在二战以后，欧美各国以及部分发展中国家在结合自身经济特征后建立起了具有地方特色的住房金融管理制度。例如新加坡、巴西等国家利用的是住房强制储蓄模式，也就是俗称的公积金制度。新加坡的中央公积金制度也是我国主要借鉴的制度基础。
考虑到不同地区不同国家的住房金融制度之间存在明显的地域性差别，且整体的发展历程较短，故而国际上关于住房金融制度的研究相对较少。关于住房金融制度研究中相对较为权威的着作是英国马克·博立的《住房金融》。在这本书籍中，作者主要是从筹资角度对住房金融制度进行研究，并认为资金来源稳定的长期贷款，是住房金融制度的根本基础，且马克还提出了住房金融的四种区别路线，包括直接路线、存款金融路线、契约路线和抵押银行路线。
英国另一个着名学者大卫·加内特则结合英国的实际国情，对英国的住房服务消费进行分类，即分为公共住房和私人住房租赁以及自由住房三类，同时结合资金投入的目的性，对住房金融的范围与性质进行划分，并提出观点，认为住房金融制度的本质就是居民在住宅购买、维修、租赁等方面花费的货币信贷制度。新加坡学者则结合本国的中央公积金制度及其所取得的成效，分析了公积金制度对于强化住房保障的积极作用，并认为新加坡现行的公积金制度对于经济发展与社会发展都有明显的示范作用。
1.3.2 国内研究综述
我国在住房公积金制度上的研究相对国外更晚，到目前为止仍未形成一整套完整成熟的理论体系。关于住房公积金的研究也主要集中在管理条例有待修订、公积金管理体制发展趋势等方面。为了更好适应当前形势发展，首要任务应该是对当前形势进行准确评估，并修改与完善现有的住房公积金管理条例，以便能够更好适应形势发展需求，为住房公积金的健康发展奠定良好基础。可以考虑从以下几点着手：第一，对公积金职能进行准确定位。住房公积金并不仅仅局限于住房储蓄金，而是“住房保障”、“金融工具”
以及“强制储蓄”三大职能并存的一种金融手段，同时应该真正落实住房公积金制度作为基本的住房保障制度。第二，确保全国范围内的公平性。要求将经济困难企业的员工、农民工以及自由就业人员的住房公积金缴存，纳入到政府补助的制度保障范围内，并力求在最短时间内构建覆盖城乡整体范围的公积金管理体系。第三，理清公积金监管机制。
可以将公积金管理委员会设置为常驻机构，同时从省级层面上加强监管机构建设，确保各级管理机构的良好衔接。第四，规范运作模式。现行的《住房公积金管理条例》中关于运作模式的规范性规定相对较少，缺乏细化的实施规定与制度，导致在不同地域的管理运作模式存在差异性，给程序的规范化运作带来难度。
杨孝言（2006 年）认为，“住房公积金的财务管理即如何通过加强住房公积金财务管理，提高住房公积金的使用效益，实现住房公积金的保值增值。”
包括建立健全中心内部会计控制制度，建立健全内部审核制度，建立健全岗位目标责任制，提高住房公积金使用效率。
董建斌（2008 年）认为，“财务管理目标是财务管理的一个基本理论问题，也是评价一个单位理财活动是否合理有效的标准。”
住房公积金管理中心的财务管理目标则取决于在保证住房公积金提取和贷款的前提下，怎样使住房公积金保值增值，使公积金增值收益达到最大。按《住房公积金财务管理办法》和《住房公积金会计核算办法》的规定，当年取得的增值收益除分配用于贷款风险准备金、管理费用外，还用于城市廉租住房建设补充资金的建立。
而汪利娜（2009 年）则在研究当中发表观点，认为“我国在转型期的民众收入差距的产生与扩大受到多种因素影响，住房公积金则是其中最为主要的一项因素，而在制度设计方面所带来的缺陷则是影响宏观发展的一项不容忽视的因素”.针对目前住房公积金分配不均的问题，汪利娜提出了合作金融模式和个人账户模式的观点。
合作金融模式则是指，按照民主管理、自愿参与的原则形成一个组织，为组织内会员提供特别的金融服务，同时政府则予以税费减免等政策。无论是在政策金融或是合作金融方面，将市场需求作为始终坚持的导向性原则是不容忽视的，通过对金融服务的改善与产品创新，促进民众对于住房的支付能力提升，才能为每一社会成员提供相应的住宅市场进入机会。而个人账户模式观点要求通过法律规定，要求企业在银行为员工建立单独的个人账户，个人则按照法规内容缴存与提取利用公积金。
对比我国现存的住房公积金制度与新加坡、美国等发达国家的公共住房制度，可以发现每一项制度都应该始终遵从自己国家的基本国情，现存的、运转良好的制度也都是经过长时间的历史发展后形成的，每一项制度都有各自的长处与优势，但也存在相应的缺陷与不足。如果只是简单的生搬硬套，是无法达到更好管理住房公积金这一目标的。
我国的住房公积金管理制度在 20 多年的发展过程当中，积累了一定量的人力物力财力与各类资源，目前的运作情况也受到民众认可，值得继续保持下去。
相较于国外的公积金管理制度而言，我国的住房公积金具备大规模、覆盖面广泛、资金来源稳定、融资成本相对较低等特点，在使用方面表现出一定的灵活性，且经过 20多年的发展也已经相对更为规范。但与此同时，我国的住房公积金制度与国外的一些先进管理制度相比，仍存在一些问题，例如在住房保障、对于中低阶层的倾斜性不够等问题，加上我国住房公积金的管理部门目前仍属于事业单位性质，在金融业务的有关运作方面不够规范，专业性也有所欠缺，导致潜在风险的出现。
从本质上来讲，我国的住房公积金制度在很大程度上与新加坡的制度类似，而新加坡作为在住房保障方面已经发展趋于成熟的住房保障体系，也是世界上公认的、在住房问题方面取得良好成绩的国家之一。鉴于此，对周边国家以及先进国家的住房保障体系加强研究，同时借鉴新加坡的住房保障制度经验，对于我国更规范化的住房保障体系构建有重大启示意义。
1.3.3 国内外研究现状评述
从以上研究的情况来看，国内外关于住房公积金的研究大多是从宏观角度展开分析，是从整体层面上来对住房公积金管理过程中的政府职能进行分析，并在此基础上提出宏观的调控建议。虽然关于某一省或地级市的具体住房公积金管理情况研究也不在少数，但对于地级市以下的县区内住房公积金制度研究则较为少见。故而本次研究将 C 油田住房公积金管理机构作为实例切入点，通过数据调研、访问调查等，以便能够从中以小窥大，从某一特定的区域公积金制度发展情况出发，对公积金制度的发展脉络进行梳理，为公积金制度的更好推进和发展提供参考。
1.4 研究方法和主要内容
本文的研究方法遵循理论和实证相结合、定性和定量相结合，力求研究有理论支撑而又言之有物，结论以数据说话而不牵强附，以使文章鲜活生动具有说服力。在风险识别方面采用了风险清单分析法、现场调査法、财务报表分析法、流程分析法等方法。
以下是本文的技术线路图和框架结构图。
1.5 创新点
通过个人缴纳、单位资助和长期存储的方式形成的住房公积金，随着住房公积金制度与我国经济体制改革以及人民生活的关系日益密切，这就使得完善现行住房公积金制度也变得日趋重要。本文通过对国内外文献的阅读与分析，首先对相关概念做出明确定义，并对有关理论做出简要概述，之后以 C 油田住房公积金中心风险管理、内部控制以及资金运转流程等情况为例，围绕 C 油田住房公积金的风险管理进行分析。结合 C 油田住房公积金的风险管理现状与预期的风险管理目标，研究 C 油田住房公积金风险管理中现存的问题。在此基础上，通过对已有的住房公积金风险管理案例和文献研究成果，寻找最佳的风险管理理论和管理工具，来达到最有效的风险规避效果，帮助 C 油田建立完善的住房公积金风险管理体系。
本文对 C 油田住房公积金风险管理问题进行研究，不是要进一步创新和发展风险管理的理论，只是在风险管理理论和 C 油田住房公积金发展实践方面进行充分衔接。本文的创新点在于通过理论与实践相结合，深入分析 C 油田住房资金管理中心对资金风险管理的实际情况，并指出其中的不足，有一定的现实意义。
