第 5 章 加强我国证券市场监管的对策
5.1 建立证券市场监管体系
证券市场监管体系主要包括以下内容：一是确定什么机关、机构和组织作为主要监管主体，什么机构和组织作为辅助监管主体；二是证券市场监管权力按照什么原则、层级在不同监管主体之间进行划分；三是不同层级、不同权限的各个监管主体之间如何实现监管权力、功能之间的协调互动；四是如何进行制度设计使各个监管主体之间形成有效的监督制约机制，以避免监管主体滥用监管权力侵害市场主体的合法权益。要想进一步的大幅度提升我国证券市场监管， 最重要的措施就是建立一套完善的、科学的和行之有效的证券市场监管体系。这是因为证券市场监管具有相当大的复杂性，任何一种或几种方法都不可能有效的解决纷繁复杂、不断变化的问题。首先要建立一套完善的制度体系，因为如果没有完善的、相互协调配合相关制度、措施设计，在监管过程中即便再如何强化处罚力度、增加执法权限等监管强化措施也无法实现监管。其次要建立合理的证券市场监管主体体系。要根据政府行政机关、法院、自律性组织的不同作用和功能建立科学的监管主体层级结构。政府行政机关具有行政执法措施丰富，执行效率高等特点，因而应赋予更多的监管职责和权力。法院等司法机关是法律监管的主要执行机关，在法律完备的情况下，甚至可以承担全部的证券市场监管责任。即便基本上法律不可能完全实现完备性，但法律毕竟还是可以对绝大多数违法行为进行预先规定，还是可以实现法律完备，因此法院等司法机关也应是十分重要的监管主体。政府行政机关和法院等司法机关的监管由于监管成本以及信息失灵问题的存在，仍会留下监管漏洞。证券市场中自律性的监管组织正好具有信息获取优势，来弥补这些监管主体监管的不足。同时还存在着新闻媒体等称为“第三方权力”的机构对上述监管机构和证券市场进行监督。在建立合理的监管主体体系之后，要建立科学合理的监管权配置体系，制定出完善监管权力的协调互动机制，在此基础上形成一个有效的监管主体之间的监督制约体系，从而构成了一个证券市场监管总体框架和结构体系。
5.1.1 我国证券市场监管体系设计的出发点
证券市场上投资者是证券市场最基本的参加主体，如果一个证券市场上没有投资者或者投资者都丧失信息而不进行交易，这个证券市场就不是证券市场或者说不是一个真正意义上的证券市场。因此， 有效地保护投资者利益必须是一个证券市场监管体系设计的出发点，离开这个基石证券市场监管体系就是无本之木、无源之水。由此可以表明，完善严密的信息披露制度，股东大会召集权制度、股东提案权制度等保障投资者合法权益的法律制度都必须设置在证券市场监管体系中。特别需要注意的是，因为证券市场是一个最容易产生垄断行为的交易场所，资本多数原则是通行的法则，股票市场当然也不例外，中小股东在资本多数表决机制下，利益很容易收到非法侵害，而众多中小股东的存在又是证券市场的活力源泉和基石，因此在证券市场监管体系设计中很有必要将表决权代理制度、累积投票制度、异议股东股权收买请求权制度和表决权回避制度等特别保护中小股东合法权益的制度纳入其中。
5.1.2 我国证券市场监管体系的设计
加强我国证券市场的监管，就要建立一个由法律监管、行政监管、自律监管以及社会组织、个人监督组成的相互协调配合又相互制约一个有机的监管体系。首先，在法治社会已成为基本治国理念和法治意识不断增强的我国，各种证券市场监管手段、措施都应建立在法律监管的基石之上，通过相关立法活动明确各个证券市场监管主体的法律地位、监管方式、监管行为进行司法控制的机制，正确指引证券市场参与主体的市场交易、经营行为。其次， 集证券市场监管制度制定权和执行权于一身的行政监管机关可以大大提高监管的效率和弥补法律的不完备缺陷，所以仍应将行政监管作为主要的监管手段。
建立专业化、独立的行政监管机构对证券市场的参与主体实施直接的监管，对证券市场的自律性组织开展的自律监管行为实施有效的约束。自律性监管组织可以制定证券从业人员的道德规范约束会员的行为，也可以设置任职资格要求对证券市场专业服务机构、人员进行监督和管理。这种监管具有成本支出少和监管抵触少的特点，因此对证券市场监管而言是必不可少的一种监管手段。但是，自律监管必须在法律的框架下进行，也必须受到行政监管机关和司法机关的制约和监管。最后，新闻媒体由于其独特的工作机制，在整个证券市场监管的结构体系中新闻媒体监督发挥着独特的其他主体无法替代价值和作用。新闻媒体对证券市场的监督一方面可以直接对证券市场参与主体的行为进行监督，将其违法行为公示于众，形成社会压力，使其不敢继续实施违法行为。另一方面，新闻媒体监督可以防止监管机构及其工作人员权力寻租和怠于行使监管职责，从而提高监管主体监管的效率和有效性。新闻媒体甚至可以对立法机关的立法行为进行社会监督，防止立法机关被个别利益集团俘获制定出显失公平的法律、法规。通过以上层级监督主体体系和监管权体系的设计，从而构建一个证券市场监管体系。其关系如图 2 所示。
5.2 革新证券市场监管理念，充分利用市场竞争机制
5.2.1 重塑行政监管理念，确定科学的监管边界
正确的监管理念是保证监管的前提。要在牢固树立“轻市场准入管制，重日常监管”理念的基础上，不断的加强监管。针对我国目前行政监管机关一方面怠于行使监管职权却在另一方面管制过多的问题，有必要加强行政管理的基础上，不断在市场能够解决的领域放松管制，将一些基础性的诸如市场准入等对证券市场影响不大的领域授权自律监管组织予以完成。行政监管机关应将执法资源和执法重点放在证券市场日常经营监管上，这不但可以使行政监管机关有精力和能力有效地行使监管权力，更好的保障证券市场的健康、有序发展，也能够提升证券市场发展的活力。此外，我国于 2001 年年底加入世贸组织后，我国的证券监管理念也必须与市场经济发达的国家的证券市场监管理念不断融合，推动证券市场的快速发展，增强国际竞争力。
5.2.2 充分利用市场竞争机制，强化市场自我完善功能
要通过市场竞争机制，强化证券市场的监管效果，就必须进一步完善我国证券市场的退市制度。如果一个证券市场没有严格的退市制度，退市机制不能有效发挥优胜劣汰的作用，那么已经上市交易的上市公司就会因为享有“壳资源”而失去竞争动力，上市公司的盈利能力和经营质量就会不断下滑，这不但会严重损害投资者的合法利益，还会因为大量劣质上市公司充斥于证券市场而严重损害证券市场的监管。我国证券市场的退市制度相对于欧美发达国家退市制度来说缺陷很多，由于证券市场刚刚发展起来的时候，大多数上市公司都是国有企业背景，因为涉及政治因素这些营利能力很差的上市公司仍能在市场上交易，导致投资者将我国证券市场称为“圈钱市”,最终使我国投资者投资信心消磨殆尽，致使我国证券市场长期萎靡不振。虽然随着市场化改革，“退市难”有所改观，但仍有不少盈利能力很差的上市公司 “赖”在证券市场上，借壳上市的不正常现象时有发生，一批批盈利能力很差的上市公司凭借售“壳”存活下来。因此，有必要对我国证券市场退市制度进行修订、完善，将上市公司的经营业绩与公司内部结构治理水平纳入退市考核制度中，严格执行退市规则，禁止售卖“壳”资源，同时减少准入管制，彻底废除审批制，因为上市准入如果不是需要大量成本的情况下，所谓“壳资源”就不是资源，从而真正实现优胜劣汰，这样就加强了证券市场监管。
5.3 建立、健全对监管者的监督约束机制
目前，由于权力自我膨胀的惯性使我国现行证券市场监管体制中权力过度集中的问题一直都比较突出，这十分不利于证券市场的监管。并且由于我国“官本位”思想比较浓厚，权力寻租、腐败行为时有发生，因此加强证券市场的监管，有必要进一步完善我国对监管者的监督约束机制。首先，应进一步强化证券市场监管机构的立法、执法和司法的权力制衡。例如要强化司法机关对行政监管权力的约束和制衡，特别是要强化对抽象行政行为的司法审查，改变目前对抽象行政行为不予司法审查、审判的现状，防止行政监管权力的滥用。其次，要进一步强化新闻媒体监督等社会监督机制，充分发挥第三方监管的作用，强化社会监督力度。虽然新闻媒体监督等社会监督组织没有对证券市场上的违法行为和证券市场监管主体的违法监管行为没有直接处罚的权力，但是， 新闻媒体监督等社会监督组织的监督却能发挥其他监管主体无法实现的诸如舆论压力增强、信息公开透明等特殊的作用和价值，有效的提高证券市场的监管。进一步强化新闻媒体监督等社会监督组织对证券市场监管机构监管行为的监督，就必须用法律的形式保障新闻媒体监督等社会监督组织监督地位，用法治营造一个良好的舆论监督环境。例如，制定专门的新闻监督法或是在《证券法》的修订、完善时，用明确的法律或法律条文赋予新闻媒体等社会监督来监督证券市场行为和证券市场监管机构监管行为的权力。在不影响案件调查的情况下增强证券市场监管执法活动的公开透明性，解决因为“权力寻租”造成的“政府监管失灵”的问题。再次，要进一步完善职务转换限制制度，阻断证券监管人员与被监管对象之间的利益输送渠道。使监管机构的权力行使程序时时刻刻都在社会公众的监督之下，使监管规则、程序、内容和处罚结果等权力运行程序都能够被社会公众随时查阅和了解。在适当的时候可以中立的社会评议机构，通过社会评议考评证券监管部门的工作情况，从而进行工作考核。从而形成行政机关、司法机关监管和社会公众监督相互结合、相互制约、相互配合的约束和激励机制，共同发挥作用从而加强证券市场的监管。
