四、职业教育集团化办学运行机制问题的原因分析
（一）政府方面
目前仍有很多领导受"重普教、轻职教"思想的影响，对发展职业教育的重要性认识不足。部分教育行政部门的领导对集团化办学的发展仅仅是形式上的重视，在政策、资金等方面并没有提供实质性的支持和帮助。
1.政策支持不足
政策、法律、法规等是政府进行宏观指导的工具，更是国家意志的体现。彭世华在《职业教育发展学》中提到"职业教育作为公共产品，不可能完全走向市场".因此，政府在宏观政策层面对山东省的职教集团化办学进行统筹规划和科学指导是非常必要的。
但现实情况是：政府没有为职教集团化办学提供稳定而有效的政策支持。这表现在：
第一，虽然政府也出台了一系列有关职教集团化办学的政策文件，主要对集团化办学的性质、宗旨、职能、权利及义务、形式及程序等问题做了系统性的规定，但是对职教集团化办学在发展过程中如何规范地运行和管理以及出现问题时怎样解决没有细致的、前瞻性的规定。
第二，针对企业参与集团化办学的积极性不高，除了有企业自身的原因之外，另一方面政府的政策激励措施不够。如政府在进行招商引资时，往往会给投资方减免税收、补贴和较少土地出让金等优惠措施，而对参与集团化办学的成员单位，尤其是企业，却没有多少优惠政策。
第三，政府在规制成员单位的权利和义务时，没有抓住各成员单位的利益关注点，对于不能履行义务的行为没有提出合理的惩罚性措施。另外权利和义务的范围和内容有些笼统，不够具体，这就使得成员单位的权利和义务变得模糊，影响集团化办学的正常运行。
第四，对集团独立身份的认定政策不够。在市场经济的活动中，法人是最基本的经济组织，它在经济社会活动中行使权利又履行义务。而目前山东省大部分职教集团还是一个没有被法律所认可的具有独立法律地位的组织形式，对其成员单位不具备行政隶属关系。
其局限性主要体现在：成员单位在集团化办学内部开展某种合作都要和参与方签订协议。
而从法律的角度来讲，这种协议是难以界定的，这就削弱了成员单位之间的紧密度。由于无独立法人身份，集团化办学在对外开展联合招生时，只能以牵头单位的身份（大多是）来行使权利。同样，集团化办学作为一种组织形式在参加社会活动时也难以界定其要承担的义务，导致了运作的随意性。
2.资金投入有限
职教集团化办学的有效运行需要充足、稳定的经费。如集团化办学需要建立实习实训基地、搭建信息化平台，但是苦于没有强大的资金支持，导致产学研一体化的进程步履维艰。企业参与集团化办学的积极性不高，主要在于集团化办学提供的经济效益和人力资源没有吸引力。而改变这些单靠松散的集团化办学自身的能力是远远不够的。既然职业教育是公共产品，是惠及大众的公益事业，那么政府和教育行政主管部门应响应国家发展职业教育的精神，对集团化办学的资金方面给予重点支持。
（二）职业院校方面
1.教师的专业实践能力欠缺
职业教育与社会经济的天然联系以及其自身的职业性和实践性要求职业院校教师的专业技术应用能力和实践能力必须要高于普通高校教师。然而，当前我国职业院校的教师仍然是专业理论相对实践能力来说稍强，但专业实践能力普遍缺失。其原因有：
第一，职业院校大多还是像普通教育一样以理论教学为主，实践教学只是日常教学工作的辅助环节。教师在入职后的培养培训仍然是注重专业理论能力，调动教师提升专业实践能力主动性的激励制度和措施几乎还是空白。
第二，当前职业院校的师资准入制度仍然是把应聘者的毕业学校和最终学历作为招聘的主要标准。因此大量接受"重理论轻实践"传统培养模式的教师进入职业院校的教师行列，他们的专业实践能力大多有先天不足的缺陷。
第三，职业院校对教师的评价制度仍然表现出理论重于实践的价值取向。比如对教师的学历和科研成果有硬性规定，但对其实践教学能力却没有评判标准，这严重影响了教师专业实践能力的提高。
第四，职业院校教师实践能力的提升需要企业的协作培养，但企业界不大愿意为教师提供真实的工作环境和学习资源，他们认为这样会占用企业的资源，影响企业的正常运行，并且还存在着安全事故和技术泄露的潜在危险。[37]
以上的因素都体现了职业院校教师自身的专业实践能力起点低，实践能力的提高过程更是困难重重。教师的专业实践能力不高必然会导致学生的实践技能差，进而影响学生的全面发展和最终的就业。
2.学生整体素质不高
职业教育集团化办学的根本任务是培养人才，因此学生的整体素质高低关系着整个集团化办学的持续健康发展。职业院校的生源大多是被高考这座独木桥给挤下来的学生，选择就读职业院校多是无奈的选择。而集团化办学培养出来的学生整体素质相对来说较低。
原因有：
第一，学校使用的教材和开设的部分专业课程不合时宜，比较落后。学校教师交给学生的大多是理论，实践技能的培养与企业的要求还有很大差距。即使学校有"双师型"教师，但由于教师的应用技术能力有限，所以学生能从教师那里学到的技能知识相对来说较少。
第二，职业院校普遍的比较忽视学生的思想道德教育，更重视关乎学生就业的技能训练。而现代企业更看重的是员工的团结协作、敬业精神、企业责任感和学习能力等，这也正是如今的学校教育所缺乏的。
第三，职业院校的学生，尤其是中职生，他们的年龄尚小，工作时受情绪影响较大，自控能力弱，工作效率不高。同时，学生缺少安全方面教育和熏陶，劳动的自我保护意识较差，出现企业事故的风险较大。
总之，学生的培养不是一朝一夕的事情，是各参与主体甚至是全社会漫长的付出过程。
（三）企业方面
企业参与职教集团化办学的积极性直接影响着集团化办学的运行状况和质量提升。而笔者在对山东省的职业教育集团化办学进行调研时发现：有一部分企业在最初加入了集团化办学，但是后续阶段并未出席集团的大会，更难与其他成员单位进行实质性的合作项目。
有些校企合作项目的达成是完全是依赖领导之间的感情因素或者是个别企业领导是某职业院校毕业的学生，最终出于回报母校的初衷与职业院校保持密切合作的关系。目前，企业能够主动联系职业院校往往是在企业急需人才顶岗的情况下。企业参与集团化办学的主动性不高仍然是当前制约职业教育改革和发展的一个关键问题，其积极性不高的原因也是多方面的。
1.利益无法被满足
企业乃是一个经济组织，在参与职教集团化办学的过程中，其本质目的是追求利益的最大化。但目前企业与职业院校的利益结合点仅限于人才资源，企业能获得的其他收益不大。再加上培养人才具有延时性的特点，成效周期较长，不是立竿见影的，企业无法短时间内看到经济效益，而企业始终是以利益为前提的组织，它更注重的是眼前的利益。
2.人才需求不能满足
企业参与集团化办学的目的是为了获取优质的人才资源为其创造更大的利润和价值。
而事实是职教集团化办学培养出来的学生整体素质不高，正如前文所提到的。如此以来，学生毕业后进入企业，必然迫使企业对其进行再培训，有些企业甚至不得不招生专业不对口的高学历学生，或者临时工。这些因素无疑都增加了企业的运营成本，也削弱了企业人力资源的实用性和稳定性。
3.政策性支持不足
除了企业的经济效益和人才需求难以保障之外，政府对企业的政策性支持不足也影响了企业参与集团化办学的积极性和主动性。职教集团化办学的组织松散，不具备法人资格，因此，各成员单位间的合作协议没有可以依托的法律法规，对企业的减免税收等政策支持更是少之又少。企业是否参与活动完全是出于自愿，协议的约束力不强，使得职业院校的师资和科研力量无法与企业的实训基地和岗位需求形成合力，校企合作无法深入全面的开展。[38]
总之，政府对企业的优惠政策支持不足，企业的经济利益和人才需求又得不到保障，要想提高企业的积极性是难上加难。
（四）行业组织方面
1.法律规定过于笼统，缺乏可操作性
虽然政府出台了一系列相关的文件和法规强调行业组织参与集团化办学的必要性和重要性，但是在职教集团化办学的实际运行中，这些规定对于行业组织的行为缺乏约束力和强制力。例如，这些法律法规和文件只是"鼓励"或"倡导"行业组织参与集团化办学，没有明确规定行业组织的责任、权利和义务，使得行业组织的地位很尴尬，这些规定也就变成了原则性的要求。集团化办学的各参与主体仍然各行其是，行业组织对集团化办学的科学指导作用没有充分体现出来。
2.经费短缺严重，缺少资金保障
行业组织作为一种民间的服务组织机构，充足的经费是其参与职教集团化办学的重要保障。目前，我国的行业组织仍然处于自给自足的阶段，其经费来源主要是会费收入，而人员不足、会费额低、会费缴纳困难都是导致行业组织经费拮据的重要原因。行业组织的自身力量薄弱，而政府也没有为其设立专项的活动经费。经费短缺问题严重影响了行业组织的正常运作，挫伤了行业组织为职教集团化办学发挥作用的积极性。
