六、完善我国财政支持政策性农业保险制度的建议
（一）完善相关法律法规
1、制定政策性农业保险法
完善的农业保险法律法规为政府财政支持提供所需的法律依据。我国2012年通过的《农业保险条例》，从立法层级上来说，该条例属于行政法规。通过考察农业保险制度和财政扶持政策较为完善的国家，就会发现在这些政策性农业保险制度的先行国家，在开展财政政策扶持农业保险之前，就以制定和完善政策性农业保险法为基础。
虽然我国目前制定财政支持农业保险法规非常急迫，行政法规从立法工作的效率上来说具有制定周期较短的优势，可以在较短时间内解决我国农业保险立法缺位的问题。但行政法规的立法级别比较低，权威性远远不如由全国人大及常委会制定的农业保险法律，长远来看不能满足实际工作的需求，专门农业保险立法工作应该提上日程。在政策性农业保险的幵展过程中，政府具有研究政策、规划发展和推动农业保险计划实施等重要作用，在农业保险立法中，首先要明确政府的相关职责，特别是政府财政支持农业保险制度方面的职责。只有制定了专门的政策性农业保险立法，才能使政府的职责明确化和有法可依，也才能最终使财政扶持农业保险的法律方式多样化和措施全面化，才能最终使这些支持措施形成合力作用和长效机制，建成完善的农业保险制度，并为农业发展提供全面可靠的风险保障。通过制定农业保险法律，可以将财政扶持农业保险制度的政策确定化、制度化和程式化，是我国现阶段支持农业产业政策的内在要求，也是国家提高财政补贴农业保险制度效果的保障。
在立法中涉及财政支持农业保险制度的重点应该涵盖以下内容：一，明确财政支持农业保险制度的原则和目标、补贴险种的范围、保险经营组织的职责和经营原则；二，明确财政支持农业保险制度的方式和相关险种补贴费率的确定等相关内容；三，明确政府的相关责任，详细规定农业保险的主管机构，完善不同部门的合作机制，并形成财政支持农业保险的长效机制；四，规定财政支持农业保险政策的监管机构职责、监管重点和监管的程序等；五，划清政府和商业农业保险机构的界限，使财政起到一个杠杆作用，以小撬大，带动农业保险的良序发展。
2、完善我国财政法律制度
通过研究国外政策性农业保险法律中财政支持农业保险的措施，我们发现，除了需要在农业保险法律中构建完善的政策性农业保险制度外，也必须要进一步建立和完善相关配套的财政法律制度。而且这样做也有利于我国建立完善的的法制化财政制度。有的学者看来，理想的财政法律制度必须具备完备性和健全性等特点，我国的财政法律尚不完备，财政支持农业保险没有单独的规定。？从推进财政支持政策性农业保险的角度来完善我国的财政法制度，必定有利于缩小我国财政法律同西方发达国家的差距。
在政策性农业保险的财政支持相关规定中，应该明确中央财政和地方财政的支持比例，世界上农业发达的国家对农业保险的财政支持责任划分上主要有两种；美国完全由联邦政府承担；而加拿大、日本等则有中央和地方共同承担。但共同点是二者都通过立法明确规定政府对农业保险支持的财政体制。①由于我国农业基础薄弱，各地区农业生产水平差异大，单靠中央或地方一方财力没有能力有效支持农业保险制度的长效发展，支持农业保险应该由中央和地方政府共同承担，地方财力相对较弱的地区中央财政应该承担更大的补贴比例。同时，中央财政应该更加重视对西部等经济较为落后地区和农业生产占地区经济较大比重地区农业保险的支持。为了使上述政策更有效的落实，我国应该制定完备的《财政收支划分法》，使我国政府在财政支持农业保险制度时法可依，避免财政支持政策的随意性。②
3、完善我国的税收法律制度
我国已经进入工业反哺农业的发展阶段，为保障政策性农业保险计划的顺利进行和实施，提高保险公司抵御风险的能力，弥补其经营政策性农业保险的巨大成本，同时减轻农户支付相关险种的保费负担，中央和地方政府应该给予经营政策性农业保险的经营者免税或减税的倾斜政策。在实际操作中，根据不同农业险种的重要性不同，农业主管部门和保险主管部门应采取“区别对待”的原则，对那些关系国家粮食安全、农民生活安康的的政策性农业保险业务更多的税收优惠和其他政策支持，鼓励人民群众和相关保险企业积极参与到政策性农业保险制度的发展中来。
为响应中央提出的具有战略意义的支农补农惠农政策，促进我国政策性农业保险的发展，我们应该遵守“税收法定”原则，在以后的专门农业保险立法中明确规定对经营政策性农业保险的国有公司和组织主体免征、减征相关税种。具体来说，应对国有农业保险公司、农业相互保险社、保险合作社和相互保险公司@免除一切税收；对经营政策性农业保险的商业性组织，要根据相关税种的覆盖程度、利润高低、损失风险和给带来的社会效益等具体情况，决定财政是否对这些商业保险公司进行减税、免税或提供再保险等。在当前较短时期内，应充分论证现行的税收优惠政策的基础上，进一步修改和完善有关现行政策性农业保险税收优惠的行政法规，明确规定经营主要种植业和养殖业的保险险种的保险业务免交所得税，印花税也可暂时不征收，或者可以采取先缴后返的方式，严格规定返还的相关税款必须用于保险经营组织充实农业风险基金。
（二）实现财政扶持政策性农业保险法律形式多样化
我国目前财政补贴政策性农业保险的法律形式较为单一，大多数地区以对农户的保费补贴为主，只有少数地区对保险经营组织进行管理费等方面进行补贴。
在欧美发达国家中，政府财政扶持农业保险经营机构的形式比较多样化，包括在设立机构、机构管理费用、贷款、税收、损害评定费用、损害赔偿等各方面的扶持。在发达国家，各国都为农业保险制度提供了政策性的支持，在农业保险法中规定采用多种财政和其他扶持形式促进政策性农业保险制度更好的发展。这些多种多样的法律支持形式多层次、全方位合力保障了农业保险的顺利开展。我国各试点对农业保险公司的财政扶持相对来说比较单一，只有保险费补贴或损害超额共担，另有个别地方规定了经营管理费用的补贴，少数地区尝试财政建立农业巨灾保险基金，或由政府承担一定比例的农业保险经营亏损。政策扶持形式单一，没有形成完善有效的合力机制，也没有发挥财政最大的杠杆效应。
今后我们应该借鉴国外的经验，我国未来的政策性农业保险模式所包含的的财政法律支持形式可以包括：建立全国性或地方性的国有农业保险公司，并为其提供资本金支持和财政信贷资金等；免除基层农业保险合作社等基层农业组织的设立登记费和相关检查费用；为农户提供主要险种的保费补贴，为经营损失风险较大险种的保险公司提供保险业务推广、人员培训、损失估算和经营管理费用补贴等；财政承担农业损失赔付责任；财政为各类农业保险机构提供再保险服务；为巨灾农业风险基金提供资金支持；根据实际情况和需要提供其他方面的财政支持。
1、完善巨灾风险分散机制
我国农业灾害种类多、频率大，我国应该建立从中央到地方不同级别的农业保险巨灾风险分散机制，待农业保险制度发展相对完善时，政府的财政责任和利益所得应该逐步向商业化的保险公司转移，政府和保险公司分担风险的比例逐步改变的同时，需要完善巨灾风险分担机制。
一，建立中央农业风险分散机制，中央财政建立覆盖全国的农业巨灾风险基金，在全国范围内实现农业保险的统筹发展，主要用于大规模、高强度的农业自然灾害损失，给予发生巨额损失的农业保险经营机构相应补贴，降低其风险。比如2013年，黑龙江发生大范围的洪水农业灾害，中央农业巨灾风险基金就可以起到很好的保障作用。二，建立地方性省级农业巨灾分散机制，各省财政每年划拨一定比例的资金作为农业风险基金，给本地区范围内超过规定亏损额度的农业保险公司一定比例的财政补贴，地方农业风险基金的资金积累和管理也可由本地区范围内的农业保险经营机构负责，借此可以规避超额损失的风险。在此方面，江苏省取得了较好的经验，江苏省从2008年开始建立了 “省市县”多级地方农业巨灾风险分散机制，为农业保险的发展起到了保驾护航的作用。但在农业巨灾风险基金方面，江苏省只建立了市县两级的基金，没有建立全省范围内统筹的农业风险基金，可调用的省级财政准备金只占全部准备金总量的五分之一，也就是说不能完全实现农业巨灾风险在全省范围的统筹分散。所以，在以后的发展中，需要逐步有序提高地方政府巨灾风险基金的统筹层次，建立完善省级范围内的风险准备基金。可以从农业保险商业再保险制度和财政为支持的政府巨灾风险基金等措施，促进在省级范围内完善巨灾风险分散机制，降低农业保险制度的巨灾风险。全国其他省份也应该积极建立农业保险准备基金和农业保险巨灾风险分散机制，完善我国财政扶持政策性农业保险的法律形式，更好的保障我国农业的平稳发展和农民的收入稳定。
