船舶能效规则的不足

　　2. 2船舶能效规则的不足

　　MARPOL73/78议定书VI有关船舶能效规则的2011年修正案是国际航运温室气体减排的第一个强制性法律文件，从技术措施和营运措施的角度规定了国际航运温室气体减排的相关要求，对国际航运温室气体减排法律制度的建立和完善有重要的意义。

　　然而，船舶能效规则的出台只是国际航运温室气体减排的开始，并且，船舶能效规则本身也有一些不足之处，需要制定后续的其他措施来完善和弥补。

　　2. 2.1船舶能效规则的短期效果和长期效果

　　在船舶能效规则生效后不久，就有一些绿色组织提出新造船能效指数（EEDI）的短期效果不足，提出应当将适用范围扩大至现有船舶。世界自然基金会（WorldWide Fund For Nature, WWF）等组织指出，根据现有的EEDI方案，到2020年，受EEDI影响的船舶不到5%;只有到2035年之后才能实现EEDI的真正减排效果，并据此认为现行的EEDI方案不能及时有效地发挥减排作用，得出应当将适用范围扩大至现有船舶的结论。此外，有一些组织提到SEEMP对航运温室气体减排的实际作用不大。[29]

　　此外，由于船舶能效规则属于标准工具，仅从船舶设计、营运管理的角度设定标准；但是随着经济发展、国际贸易不断增加，对海上运输的需求将不断增大，国际航运的发展将催生更多新船舶。船舶能效规则只限制船舶的技术标准和营运管理，并不设定国际航运整体的排放上限，因此即便实施船舶能效规则，国际航运的温室气体排放在长期看来仍有快速、大量增加的可能。

　　因此，虽然船舶能效规则能够从设计建造上设定标准，降低船舶本身的温室气体排放，也可以在一定程度上通过营运过程的有效调整来降低实际营运过程的排放，但是它仍存在见效慢、短期效果不明显的缺点，并且在长期效果方面，对于国际航运温室气体的排放总量限制没有太大作用，存在一定的不足。

　　2. 2. 2船舶能效规则效果不足的原因

　　如上所述，船舶能效规则存在短期效果和长期效果方面的不足。船舶能效规则的效果不足，主要是由于船舶能效规则作为一种减排工具，其本身的性质和作用方式造成的。

　　温室气体减排政策工具是各国政府用于实行本国温室气体减排的具体手段和方法。根据UNFCCC的分类，减排政策工具可划分为财政工具、市场工具、自愿性减排措施、管制与标准、环境教育、技术研发等类型。由于国际航运温室气体减排法律制度需要通过各国的国内法进行实施，实际上国际航运温室气体减排的制度是温室气体减排政策工具的选择和使用在国际范围的一致。

　　温室气体减排的各种政策工具中，标准和管制工具是公认的基础性的减排工具，在许多国家得到广泛的使用。标准和管制工具主要指通过制定强制的技术标准和法律、行政强制手段，就温室气体的排放水平以及能源利用率进行直接的限制。管制和标准工具的优点在于它能够针对某种行业规定明确的标准，在照顾到行业特殊性的同时，又能保证较好的确定性，能够直接地对该行业的环境产出即温室气体排放量产生影响。如欧盟的行业排放限额规定、中国的产品能耗标准等，都属于标准与管制工具。在标准与管制工具中，标准工具通过规定略高于当前技术水平的要求并强制推行这一要求来实施。但是技术的更新换代需要一定的时间，因此从标准工具推出到全面发挥作用有一个时间上的过程，短期效果而言并不是特别明显。此外，标准和管制工具在促进技术发展上有一定的局限性，不排除有企业会出于“采取先进技术后标准会提高”的考虑，消极地进行技术更新。

　　船舶能效规则中，新船能效设计指数通过强制性的国际法律文件，要求各国实行统一的船舶建造技术标准、限制新造船舶的温室气体排放，不达到这一标准的船舶不能在国际间航行，是典型的强制标准工具；而船舶能效营运计划相关规定则强制要求船舶配备和实施有效的船舶能效管理计划，通过强制手段提高船舶营运过程的能源利用率，也属于标准与管制工具的一种表现形式。因此，身为标准和管制工具的一种具体形式，船舶能效规则既有标准和管制工具的针对性、确定性的优点，同时又有短期效果不足、促进技术发展不够有力的缺点。

　　此外，由于减排工具的作用效果各不相同，在各国的温室气体减排政策工具使用经验中，减排效果显着的国家往往将多种政策工具并用，使不同工具的优点得到发挥、缺点得到弥补，从而在整体上获得良好的减排效果。而国际航运温室气体减排目前仅推出了船舶能效规则这一标准和管制工具，在减排效果上难免显得不尽人意。

　　因此，船舶能效规则效果不足的原因一方面是由于船舶能效规则属于标准和管制工具，本身短期效果等不够明显；另一方面是由于船舶能效规则百前没有配合使用的其他减排工具，效果单一，也更暴露了自身的缺点。此外，虽然船舶能效规则中的SEEMP规定了船舶的能效管理，但实际上船舶能效规则并没有釆取就国际航运的温室气体排放规定上限的方式，因此从长期看来，随着国际航运的不断发展，船舶的增加将导致船舶能效规则在减少全球温室气体排放的效果上十分有限。

　　2. 2. 3解决方案

　　针对船舶能效规则的效果问题，世界自然基金会等一些绿色组织提出，应当.将新船能效指数的使用范围扩大到现有船舶，以加速淘汰不符合能效标准的现有船舶，并且提出，若扩大新船能效指数的使用范围，每年将减少约500亿美元的燃油费用，温室气体减排效果将大大提高，同时还会带来船舶能效技术进步、提局就业率等好处。

　　本文认为，仅因为船舶能效规则的短期效果不明显，就考虑贸然将新船能效指数的使用范围扩大，是一种脱离现实情况、简单粗暴的“揠苗助长”的想法。

　　首先，新船能效指数在制定之初并未考虑将它适用于现有船舶，因此实际上它是比现有船舶的技术水平高出许多的标准，若将其直接推广适用于现有船舶，虽能带来一定的收效，但同时也将带来大量的船舶改建甚至提前报废的费用，对现有船舶的合法商业利益带来损失，并且造成大量的资源浪费。其次，船舶能效规则属于标准与管制工具，短期效果不明显是它与生俱来的特点。针对这一点我们应当拓宽视野、考虑配合使用其他减排工具来弥补，而不是将目光局限于船舶能效规则这样单一的减排手段，通过简单扩大使用范围的方式来追求船舶能效规则的减排效果。

　　因此，针对船舶能效规则效果不足的问题，应当在保证能效规则有效实施的基础上，加快推进国际航运其他法律规制的立法进程、完善国际航运温室气体减排法律制度，在标准与管制工具之外，通过制定基于市场的措施、技术合作与技术转移等方面的规制，在减排中同时采取多种工具，使得不同减排工具之间能够相互配合，弥补船舶能效规则效果不足的缺点。为此，提出如下建议：

　　首先，稳步实施船舶能效规则，保证船舶能效规则在经过必要的时间后能发挥其应有的效果。船舶能效规则的实施与各国的国内措施紧密相关，为此应当通过IMO的强制文件实施相关规制，监督各国的船舶能效规则实施，通过缔约国主管机关、船级社等机构和组织的工作将船舶能效规则落到实处。此外，不限于国际航运，也可以鼓励各国将符合本国国情的类似标准适用于国内航行的船舶，如鼓励将船舶能效管理计划类似的营运减排措施应用于国内航行的船舶，从而降低航运业整体的温室气体排放，通过合理的方式发挥船舶能效规则的减排作用，增加减效果。

　　其次，加快基于市场的措施的研究进程。寻找在船舶能效规则之外能够向国际航运减排提供更多刺激的方法，提高国际航运主体向绿色技术的研发和使用的投资热情，促进减排相关技术的更新换代。根据IMO目前讨论的进展来看，现有的基于市场的措施方案设计中通常单独或结合使用了标准与管制工具、财政工具（以基金的形式）和市场工具。这些工具的结合使用可以与船舶能效规则形成良好的互补关系，能够在国际航运不断发展的前提下为减排提供长效的经济刺激，促使主体在发展的过程中注重向绿色技术的投资。

　　再次，加快达成国际航运温室气体减排相关的技术合作与技术转移协议。先进科学技术的研发和使用是温室气体减排的关键，而技术合作与技术转移是先进减排技术得以迅速更新、推广和应用的关键。促进科学技术的更新换代、便利技术合作与技术转移以及加快新技术的应用属于通过技术工具进行减排的措施，也是能够直接降低温室气体排放的措施之一。通过技术工具实施减排，可以真正达到可持续经济发展，实现经济发展与保护环境的双赢，因此，应当注重航运温室气体减排相关的技术合作与技术转移问题。