二、国家辅助性原则的缘起及其内涵
（一）国家辅助性原则的缘起
1.国家“生存照顾”责任的提出
随着20世纪行政模式的转变，行政机关与公众的对立与管理的关系逐渐转变成一种合作与服务的关系，传统上的干涉行政、警察行政模式不断受到冲击，德国行政法鼻祖奥托迈耶（OttoMayer）所构建的高权侵害行政体系也不断受到挑战。新的行政模式在德国被称为给付行政或服务行政，政府开始告别消极的警察行政模式。随之给付行政的地位变的越来越重要，政府在寻求一种积极的作为方式，承担照顾公民的义务。
厄斯特福斯多夫（Ernst Forsthoff）是德国行政法理论界最早提出“服务行政”（Leistungsverwaltung）理论的学者，并被称之为新行政法学之巨擘。1938年福斯多夫先生在《当成是服务主体的行政》一文中提出了 “生存照顾”（Daseinsvorsorge）乃现代行政法之任务。人们在自身之外，为了生存所需，还需从外界取用一定的东西，这种取用的必要性称为生存照顾。新的行政任务将个人的生存责任转嫁到国家身上，认为国家需要对个人的生存负责，个人的生存依赖于国家的给付，国家从消极看护公民的自由权和财产权扩展到受积极保障公民的生存义务的拘束。福斯多夫认为人们不再完全依赖基本人权，还要依赖分享权。工业革命和自由主义的泛滥，生产资料发生了巨大的变化，很多人没有机器，无法自行生产生活所需之各种物品，与从前自给自足的农业生活已经大不相同，因此，拥有得作为交易媒介的金钱远比保有农地来的重要，人类的社会依赖性越见明显。生存照顾理论的提出，希望能解决当时社会所面临的贫富差距过大、社会剥削的问题。不管福斯多夫提出的理论是否完善和能否解决所有的社会问题，至少它带来了行政模式转变，一种新的积极的行政模式迎来了开端。
1951年12月19日德国联邦宪法法院于其做出的一个裁定（BVerfGE 1,97）中指出：“国家有积极性之义务来照顾国民。”23个人的生存照顾经历了自己责任、社会责任以至于国家责任，国家对个人生存照顾责任的产生也正是行政模式转变的开始，国家承担了生存照顾的责任，给付行政也由此产生和发展起来。“每个人都应该自求多福”的社会信条己经过时了，个人生存不再完全是自己的事情，国家开始主动介入个人生活，承担更多的照顾义务。个人之生存危机也不仅是私人的事情，更是与国家和社会的发展休戚与共，这正是公权力需要进入私生活的理由。同时，警察行政模式并未完全消退，生存照顾作为个人生存的基础，是国家进行警察行政任务的前提。
2.从国家“生存照顾”责任到国家辅助责任
福斯多夫生存照顾理念的提出强调国家角色的变化，高权行政手段不再是国家的唯一选择，国家对个人之间不再是简单的干预和管理，还有给付关系的存在。
福斯多夫的生存照顾理念涉及范围广泛，生存照顾的提出，仅仅是预设了国家对于人民的一种照顾义务，国家的任务发生了变化，但是福斯多夫并未提出国家生存照顾的范围，国家在什么时候可以介入私生活，在哪些方面需要国家权力的介入，没有具体界限范围的照顾会让国家承担着漫无边际的责任。与其说福斯多夫在积极寻求生存照顾的界限，不如说是福斯多夫在强调国家与个人的关系。国家因承担巨大的给付责任也逐渐被关注，生存照顾的责任也受到了质疑。
二战以后，随着战后经济复苏，新自由主义主张政府最少的干预。生存照顾理论面临诸多挑战，为了修正生存照顾理论，福斯多夫在1959年论文中提出了“辅助性理论”.福斯多夫指出：“现在的社会环境和30年代的发生了巨大的变化，除非国家陷入战争或者自然灾害等特殊时期，平常解决生存照顾的问题应该交给社会力量，而不是依赖国家。” 生存照顾从把国家的给付从主动变为被动，国家在给付中承担一种“补充责任”.从20世纪70年代开始，这个公权力提供福祉的“辅助性理论”（Subsidiaritatsprinzip）才受到德国公法学界的讨论，并逐渐成为学界通说。同时，福斯多夫的生存照顾的概念在学界中由于各种话病慢慢淡出，被辅助性理论代替。辅助性原则在德语中的表达是“Subsidiaritatsprinzip”翻译为英语是“the principle of subsidiarity”,即辅助性原则。牛津高阶英汉双解词典对 subsidiarity as the idea that a central authority should have a subsidiaryfunction, performing only those tasks which cannot be performed effectively at amore immediate or local level.的英语定义是：中央权力机构具有辅助性功能，只执行那些下级机构不能直接或有效进行的任务。辅助性原则是对给付行政形成范围上形成了一定的限制，是对给付行政的一种调控。2辅助性原则并非是福斯多夫第一次提出，福斯多夫确是第一次将辅助性原则引入给付行政的领域。
3.给付行政中辅助性原则的发展
在20世纪50年代末福斯多夫提出了辅助性原则，辅助性原则经历了德国学界的不断的接受和认同的过程。1962年，W.Weustenfeld发表了一篇“代法律及国家思想的公益意义”的论文，认为个人应该主动积极谋求自己的幸福，国家及社会的援助建立在个人无法达成的基础上，国家要保障人民都有一个为自己追求幸福的活动空间。31他反对把国家当作一个“福利机器”为人民提供全面的照顾，他强调了国家的辅助作用，国家应该为个人追求幸福留着足够的空间，充分保障个人的自由。
J. Isensee在1968年发表了 “辅助性原则与宪法” 一文，32他从天主教的理念出发，认为每个人追求幸福是一种权利，而这种权利不应该被剥夺，也不能违背这种原则只依赖社会团体的扶助。J-Isensee把天主教的社会哲学上升到法学上的价值，个人自觉的自发性无法达成公共福祉之需时，国家才介入。
20世纪70年代，德国着名的宪法学者彼得斯（HamPerers）重申了辅助性理论，认为给付是国家不可推卸的责任，但国家承担补助性的辅助责任，必是在个人凭借自己的努力无法获得某种利益时，国家才可以进行给付行为。
4.辅助性原则在其它领域的发展
20世纪70年代以来，辅助原则这个概念始现于欧洲共同体，此后欧共体文件中多次提到了辅助原则。《马斯特里赫特条约》确立了辅助性原则，真正把辅助性原则变为一种制度。《马斯特里赫特条约》第三条定义了辅助性原则35.2003年《欧洲宪法》草案，就地方自治规定的三原则中辅助原则。辅助性原则在欧洲层面解决的主要问题是共享的能力在不同层面划分（个人，国家，超国家机构）。
辅助性原则也被引申为权力范围和权限职责的划分，每个级别是分配它可能的履行能力应尊重以下原则：国家不能妨碍个人或社会团体履行自己的活动，上一级1家的权限划分了，为了防止共同体形成集权模式侵害国家主权，限制共同体的权力界限。相比较而言，辅助性原则在欧盟条约的发展中，涵义已经超越了国家和个人之间的关系。辅助性原则被用来划分国家和欧共体之间的权限，只有在成员国无法解决的问题且欧共体采取措施更加有利的情况下，欧共体才享有对某个问题做出决定的权力。这一适用已经突破了辅助性原则在国家范围内的意义和给付行政中的辅助性理念有所区别，本文所讨论的辅助性原则限定在一个国家的给付行政中的适用，即国家辅助性原则.
（二）国家辅助性原则的内涵
1. “辅助性”的概念考察
在拉丁语中，“ subsidum”（或者“ subsidiaries”）起初的意思是指储备的物品，具体来说是指军队的后备力量。延伸之后，它被用于指救援部队或军队新增力量。
随着社会的发展，这个词的涵义有了新的扩张和变化，有了帮助、援助（to aid,to help）的意思。原来作为罗马人的军事术语，指前排攻击部队武力不足时，才由后排队伍递补支援；新增“帮助”的含义后，又引申为补充，补充性与辅助性类似。
作为天主教教义中的阐述，教皇庇护十一世在通谕中提出辅助性的本质，辅助性的天主教教义最初原则代表私人个体和公众之间领域的划分，每一个“自然的”组：如教会，职业团体（如行业协会）和家庭，有权保留自己的自治领域。
1931教皇庇护i 世（Pius XI）在Quadragesimo Anno发布《四十年通谕》，提出了辅助性原则。据他说：“这就好比错误的把个人本来可以凭借自己能够完成的事情交给了社会，这是不公正的，同时把下级或更低级别可以做的事情分配给了更高级别或更大组织干扰了正确的顺序”.同时，教宗在教谕中认为个人应该以自发性尽自己的力量去追求幸福，这种权利不能被剥夺，也不能只依赖社会的扶助，否则是违背正义的。40通谕明确了辅助性原则的含义，即，个人基于己力即可胜任之事项，不应将其剥夺而成为社会之活动。为什么辅助性原则在天主教分层协会中要求各种中间团体可以享有充分的自主权，这不仅是一个机制，它使社会团体可以恢复他们的个人权威，宣传尊重人的尊严和开发每个人的潜能。这个原则的适用有诸多益处，当地的教堂可以有效的实施适合当地情况的决策，教会通过教义“警告”政府不要参与个人凭己之力可以做好的事情。通谕将各种社团和团体称为“小社会”（lesser society），将国家称为“大社会”（larger society）。
天主教把辅助性作为一个基本原则，是为了教导社会正义的形成。天主教的社会正义以保障人格尊严为中心，而人格尊严需要社会和个体共同来维护。从天主教的教义可以看出，天主教呼吁对个人尊严的和个人自由的尊重，试图建立中个人、社会、国家之间的秩序体系。
通过对辅助性的词源和宗教教义两方面的考察，辅助性体现出更高一级的团体对个人有帮助的义务，但是帮助是有次序的，必须在个人无能达成某种状态，高一级的实体才可以介入，这样的顺序是符合正义要求的。福斯多夫从“生存照顾”到“国家辅助性”的转变正是基于对国家和社会、个人自治之间的界限，如果国家完全代替了个人，会窒息一个人的自由空间，是非正义的，所谓的正义是个人、社会、国家三者之间的秩序体系的合理划分，因此福斯多夫提出辅助性理论并不是凭空产生，而是受到宗教中辅助性原则的影响。福斯多夫仅仅是把辅助性引入给付行政的第一人，辅助性原理本身在给付行政之前就已经产生。
2.国家辅助性原则的含义
（1）德国给付行政中辅助性原则国家辅助性原则建立在给付行政的基础上，在对各国辅助性原则的含义进行研宄首先要了解给付行政的概念。有学者认为给付行政是通过社会救助和提供公共设施改善生活条件。41德国学者沃尔夫认为给付行政，即以积极地改善社会成员的生活为目的，而提供金钱、物品、服务等一系列的行政作用。具体而言，给付行政包括基础设施行政、担保给付行政、社会行政、促进行政、信息行政等。
在德国，给付行政被分为下述三类：第一类社会行政，第二类设施行政，第三类是资助行政。43德国的学者对给付行政也因不同的标准和不同的视角而有不同的分类，但给付行政是通过给付手段来改善成员生活的行政作用。
德国辅助性原则的含义是，如果更小的单位可以有效和独立完成某项事务，那么他们可以拥有自治权。德国，辅助性原则的具体要求是，“公民尽自己所能努力实现自我发展，个人的生活需要自我负责”;同时鼓励社会团体积极组织起来，团结互助共同为促进社会福祉服务；个人自我负责与团体协作优先于国家给付行政方面所负的责任，各州的工作优先于联邦的工作。罗尔夫教授的辅助性原则除了福斯多夫和Hans Perers所谓的国家补充性质，辅助性原则也在于区分联邦和州的给付方面的责任，强调地方的自治。个人对其生计的自我责任在第一优位，相对地，国家的照顾责任则只是备位性的，只有在个人的生计“常态”发生欠缺时才可以介入，其目的也只限于使个人回到自助的状态。《德国基本法》是否要求把辅助性原则作为普遍的、限制所有国家措施的基本原则来遵守，尤其在整个给付行政中作为一个基本原则是存在质疑的，但是我们发现有关给付的法律规范中存在国家辅助性原则的影子。
（2）日本给付行政中的国家辅助性原则日本的给付行政本来是德国行政法所创立的范围，战后日本行政法学也导入了这一概念。日本根据的行政的作用将行政分为秩序行政、整序行政、给付行政，给付行政是指以生活考虑而提供给付为目的的作用。给付行政又分为供给行政（提供日常生活中必不可少的公共服务的行政作用）、社会保障行政（对生活贫困者进行生活保障的公扶助）、资助行政（对青少年的保护和培养、知识和技术提供等非经济的内容）。由于日本的给付行政的概念从德国引入，因此日本给付行政的概念和德国的相似，同样有范围广的特点。
由于日本的给付行政内容受到德国影响，除德国以外，日本给付行政中也有辅助性原则一说，被称为补充性原则。48日本在20世纪80年代实际己经利用“老龄社会”导致紧迫的社会福利危机的观念来重申和加强个人、家庭和自愿部门的作用，用于强调自足和自助的重要性。49为了确保私人生活手段及其他追求利益的行为，首先应该委任给私人或者家庭、市町村等共同体，而行政主体以一般纳税人的负担所进行的给付活动，原则上是对私人或者家庭、市町村等共同体无法充分实现其生活上的重要利益时，实施补充性活动。日本的桑园洋子也认为德国所谓的辅助性原则在日本被称为补充性原理：生活保护法规定的保护，是希望接受保护者为维持自己的生活，在穷尽了个人所有可能的手段，仍不能维持最低限度的生活时，最终作为补充其不足部分而适用的（《生活保护法》第4条）。日本的补充性原则也在强调个人自足的重要性，国家的给付义务的补充性，家庭、社会的力量首先应该承担给付活动。
（3）台湾地区给付行政中的国家辅助性原则台湾的给付行政概念沿用日本的分类方式，给付行政分为供给、社会保障、资金助成行政。台湾在1980年以后才有了明显的政府福利政策，但是台湾的社会救助起步较早，虽然国民政府早在1943就制定了《社会救助法》，但在大陆未来得及实施。1965-1980年国家在给付中扮演补充的角色，而在福利服务的输送体系上，非营利组织等社会团体则扮演着比政府重要的角色。52国家辅助性原则在台湾被称为补充性原则，不仅调整国家和个人在给付中的责任位阶，更是强调第三方即社会团体在给付过程中的责任，个人责任、社会责任优先于国家责任。
通过以上域外国家辅助性原则含义的认识，我们发现三个区域各有不同，德国作为国家辅助性原则的发源地，其含义最为丰富，给付中不仅强调国家和个人的关系，更是突出社会团体的作用。此外，基于德国特殊的政治体制，给付行政中强调地方上，州有相对于联邦的自治权，州的给付优先于联邦。日本的国家辅助性原则强调个人自足和自立的重要性，同时相对于德国更加重视家庭、市町村在给付中的作用，私人、家庭或者市町村无法充分实现某一目标时，国家进行补充。台湾地区的国家辅助性原则和给付行政的内容延续了德国和日本的含义，不同的是台湾非营利性的社团组织比较发达，因此在台湾给付行政中国家辅助性原则强调非营利团体的力量。
3.国家辅助性原则的实质内容
基于以上对国家辅助性原则的考察，给付行政中的国家辅助性原则旨在解决国家在给付中的责任顺序问题，国家辅助性原则有积极的内涵和消极内涵两个方面，积极意义在于国家的给付的主动性，消极涵义在于国家在给付顺序上位于个人之后，因而对国家辅助性原则的实质性内容总结如下：
首先，国家辅助性原则之原意就包含帮助、援助的意思，在给付行政中国家对公民的给付就是一种帮助和援助，这也是辅助性原则的积极意义，强调国家有给付公民的义务。最初教会的发展中首先强调更高的实体协助最弱的社会群体，辅助性原则也强调国家作为对个人的给付义务，辅助本身就带有帮助的意思，国家对个人承担一种积极的义务，国家要对公民的生存照顾负责任。
其次，国家辅助性原则解决给付中的责任位阶问题，强调国家在给付中责任次位，个人在给付过程中承担优先责任，辅助性原则意味着经济上的个人责任与协作优先于国家责任。在给付过程中，国家不能盲目给付，国家的给付建立在经过个人的努力无法达成的基础上。这个原则可以总结为：1、政府不应该剥夺个人能够独立承担的事务。个人有实现自立的义务，如果个人有能力实现自助，国家就没有给付的义务；2、国家对个人辅助不能代替个人的自助或是社会团体对个人的给付。给付不仅仅是政府的事情，给付中要强调个人的作用，国家也要鼓励社会团体发挥其作用；3、援助是暂时的，应该鼓励个人自立。56国家在给付过程中所扮演的辅助性的角色才是辅助性原则的核心。
最后，国家辅助性原则揭示了社会以及国家给付应立于补充与协助个人之地位，应尽可能将给付优先交由较低层级之组织机构执行。57国家可以帮助个人、家庭和组织，但是不应该接管个人可以完成的事情，除非他们不能自给自足，国家辅助原则也凸显了他们的责任。58国家不能替代个人、家庭的责任，剥夺他们的选择。
国家辅助性原则的积极意义和消极意义是辩证统一的，但在国家辅助性原则的发展过程中，给付是国家的一种趋势，因此各个国家都是在强调给付的辅助性，并延续给付的帮助性。从另一个角度看给付行政本身就包含了辅助性的积极含义。
（三）小结
从生存照顾到国家辅助性原则的提出经历了不断的质疑和实践的考验，更准确的是说国家辅助性原则是顺应时代要求的产物，而辅助性的理念也是长久积淀才形成的，从拉丁词源到宗教教义，无不透露着辅助性在行政中的重要性，尤其是在给付行政中。国家辅助性原则不单单是强调给付中国家要积极作为，更是要区分国家和个人责任的界限，国家承担给付责任必须是个人竭尽全力无法达成才予以介入，这样的给付才符合正义的要求。
