第三章 杭州市城镇居民最低生活保障标准的现状分析
第一节 杭州市城镇居民最低生活保障制度发展历程及现状
随着我国由计划经济体制向市场经济体制转轨，产业结构调整和企业改制，对劳动力的需求结构相应发生变化。特别是在 1995 年，国有企业改革力度加大，很多无法适应市场经济体制的企业出现了停产、破产等状况，下岗失业人口突增，城镇中的贫困问题日益严重。朱庆芳通过测算估计 1997 年，在中国的城镇中存在着 3100 万的贫困人口。唐钧另持观点，认为当时存在 1500 万的贫困人口。通过综合两位学者的观点，我们大致可以看到在 1997 年，中国的城镇中约有 1500 万-3100 万的贫困人口。
为了维护社会安定，减轻改革的阵痛，使社会经济体制改革能顺利推进，我国建立起了城市最低生活保障制度。依据国外实践的经验，建立社会救助是应对由于社会改革、经济体制转型等社会原因导致的大范围失业的有效措施。
杭州市自 1996 年建立起城乡一体的最低生活保障制度。2001 年出台的《浙江省最低生活保障办法》，对最低生活保障制度做出更规范化更全面的阐述，标志着浙江省最低生活保障制度的建设迈入一个新的阶段。2007 年修订完善的《杭州市城乡居民最低生活保障实施办法》，标志着杭州市最低生活保障制度的基本成熟。
在最低生活保障制度建立初期，保障对象只针对城镇中的三无人员，随着制度的不断完善，保障的目标定位也不断拓展，更多的低收入群体纳入到了制度的救助对象中。1997 年杭州市享受城镇低保的人数只有 1000 人。而 2012 年，杭州市城镇居民享受低保的人数为 1.24 万人，较建立初期有较大幅度的增长，基本实现了应保尽保。其中 2003 年之前低保人数增涨较快是由于杭州市积极响应国务院、省政府扩大低保覆盖面的政策号召。数据参见表 3-1.【1】
低保对象主要分为两类：第一类是三无人员（无生活来源，无劳动能力，无法定赡养人、抚养人），全额享受最低生活保障金；第二类是有一定收入来源的，符合低保标准的困难群体，差额享受最低生活保障金。
筛选出真正需要享受低保的对象，需要通过以下的流程：一、户主提出申请；二、居住地社区的帮扶救助站受理申请，进行相关调查取证后，进行第一次公示；三、申请递交街道进行核查确认；四、由区民政局审批并将结果反馈给街道；五、社区将审核结果进行第二次公示，接受群众监督；六、对于审核通过，确认为低保对象的家庭，开始发放相关补助。
对图 2 进行分析，目前杭州市享受城镇居民最低生活保障的对象中，占较高比例的分别为失业人员（包括登记失业人员、未登记失业人员，占 41%），老年人（占 26%）；占比例最低的是在职人员（占 2%）。失业人员占低保对象的比例较高，说明了领取低保的人中有很大一部分是存在着劳动能力的，这就为低保工作的开展提出了一个重要的任务，即要使这部分低保对象能实现再就业。杭州市以社区为依托，开展就业指导、就业培训，提高低保对象就业能力。这不仅有利于帮助失业人员获得劳动技能，重新融入到社会中去，帮助其自主脱贫，发挥最低生活保障制度由“输血”到“造血”的功能转换，而且有利于最低生活保障制度的可持续运作，把资金用到真正贫困的人身上去。老年人领取低保大多是身患重病、孤寡而无子女照料、退休金低等原因造成的。老年人患病的机率较高，对医疗保健有较高的需要，我们要在为他们提供物质上基本保障的同时提供医疗救助。也要注重对老年人精神上的关爱，增强其幸福感。【2】
家计调查是能否获得最低生活保障的识别机制。家庭成员人均月收入低于其户籍所在地最低生活保障标准是享受低保福利政策重要的前提条件。原先通过上门调查的形式来获得申请低保的家庭的收入状况。这一方法存在着很大的主观随意性，且申请人会隐瞒收入，存在骗低保的现象，使得家计调查是最低生活保障工作中较难落实的环节。针对这一难题，西湖区在 2005 年率先实行了低保申请的听证制度，推行阳光低保，接受社会监督，降低了骗保成功的概率，减轻了家计调查困难度。随着大数据时代的到来，杭州市目前通过低收入信息协查平台进行家庭经济状况核对和收入财产认定工作。该网上平台通过跨部门合作，联合房管、国税、地税、公积金管理等 9 个部门，核查申请低保家庭的银行存款账户、房产登记情况等，准确了解申请对象实际的收入状况，从而从源头上遏制虚报收入，骗取低保救助的情况发生。通过该系统的核查，不符合享受低保条件的申请对象就无法获得低保救助。同时对正在享受低保的家庭实施动态的监管，如果不再符合低保救助条件，就会退出低保，避免福利依赖的出现。利用系统平台的数据来动态管理低保工作，有利于提高最低生活保障制度的救助效率，更准确的瞄准救助目标，使低保工作更规范。
为进一步提高低保人群的生活品质，满足低保人群在基本生活需求之外的其他消费支出，杭州市还实施了与低保相关联的配套援助措施，涉及日常生活、文化生活、就学援助、医疗救助、住房救助等方面。例如水、电、煤气费补贴，免收有限电视初装费，子女接受教育学杂费的减免及发放助学金、教育券，廉租房租金补贴等。在医疗救助方面，2003 年，为了帮助困难家庭解决看病难、看病贵的问题，杭州市成立了面向市区非农困难家庭的惠民医院，对困难家庭就医实行“十免十减半”政策。近年来，杭州市不断推进惠民医院建设，扩大减免项目的范围，使福利真正惠及困难群众。
2000 年杭州市为动员全社会的力量来帮助困难群体，实行了“春风行动”.实施至今，根据致贫原因、低保家庭的实际困难程度不同，分类施保，增强了救助的针对性和有效性，受惠群体不断增加，救助标准也不断提高。“春风行动”已经成为具有杭州特色的爱心品牌。杭州市还连续几年开展了“夏季高温送清凉”活动，向低保家庭发放一次性高温补贴。
杭州享有“人间天堂”的美誉，城市发展定位在打造“生活品质之城”（包括经济生活品质、文化生活品质、政治生活品质、社会生活品质、环境生活品质 ）。
这就意味着要让困难群体共享城市社会经济发展的成果。杭州市初步建立了以最低生活保障为基础，以住房、医疗、教育、养老、就业等救助为辅助，与灾害救助、优抚保障、社会帮扶、流浪人员救助、临时救济和慈善工作相结合的社会救助制度。2003 年，杭州市政府正式提出了市、区、街道、社区“四级救助圈”,将低保家庭以及其他不符合低保条件但生活确实困难的家庭纳入救济圈内，基本实现了救助对象全覆盖。
第二节 杭州市城镇居民最低生活保障标准运行的现状分析
杭州市较早建立城镇居民最低生活保障制度，发展至今保障制度日益完善。
同时，杭州市是浙江省的省会，是浙江省的经济、文化和科教中心。对杭州市最低生活保障标准的研究可以更好的反映出当前最低生活保障标准处在怎样的保障水平。
一、最低生活保障标准逐年提高但仍偏低
1999 年，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》。根据《条例》的要求，全国各地将其最低生活保障标准在原先的基础上提高 30%.杭州市积极响应了国家的政策号召，将城镇居民最低生活保障标准由 165 元/人·月提高到 215 元/人·月。
根据《浙江省最低生活保障条例》的规定，最低生活保障标准应该随着地区社会、经济的发展而做出适时的调整。杭州市老城区包括上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区、滨江区，五县（市）包括建德市、富阳市、临安市、桐庐县、淳安县。总体上看，2009-2013 年杭州市城镇居民最低生活保障标准是逐年提高的。其中 2011 年标准提高的幅度较大，老城区，萧山区、余杭区，五县（市）分别较上年提高了 19%,19%,18%.数据见图 3.【3】
表3-2将杭州市市区城镇居民最低生活保障标准与市区城镇的20%低收入户的月人均食品类消费支出进行比较。《杭州统计年鉴》中根据可支配收入的不同将家庭均等分为 5 类，20%低收入户是指收入最少的那一部分家庭。通过比较发现低保标准高于低收入户月人均食品支出的比例并不高。
20%低收入户的概念并不等同于低保家庭的概念，低保家庭只是其中的一部分。但是也可以看出当前的最低生活保障标准是偏低的，只是定位在保障温饱的水平上，低保金几乎都用在购买食品以及一些日常用品，只有少量剩余的钱用于医疗、教育等方面，低保金保障基本生活需要的力度不够。【4】
二、最低生活保障标准由一元标准转向多元化的弹性标准。在城镇居民最低生活保障制度建立的初期，杭州市实行的是统一的低保标准。采用统一的低保标准乘以家庭总人口数，再减去家庭总收入，以差额来确定实际给予的救助金额。
2000 年，福州和厦门最早实行多元化的弹性标准来发放补助。之所以考虑家庭规模的不同来制定不同的低保标准，是因为家庭人口多，就能产生规模效应，从而节约生活成本。国家统计局曾计算过家庭规模影响系数。当家庭人口为 1,2,3,4,5 人时，调整系数分别为 1.13,1.01,1,0.98,0.94.
92004 年，杭州市正式提出根据家庭规模的不同，实行多元化的低保标准。2004 年杭州市多元化的低保标准为一人户 300 元/人·月，二人户 285 元/人·月，三人户 287 元/人·月。2007 年，标准分别提高到 340 元/人·月，320 元/人·月，300 元/人·月。
三、最低生活保障标准依据最低工资进行制定和调整。根据《杭州市人民政府关于印发杭州市城乡居民最低生活保障实施办法的通知》（杭政[2006]13 号）规定，“城镇居民最低生活保障标准，应不低于当地上年企业最低工资标准的 40%”.
通过计算发现，最低生活保障标准大致是维持在上年企业最低工资标准的 40%左右（数据见表 3-3）。这一方面表明政策得到较好的落实，但另一方面也让人质疑最低生活保障标准制定和调整的科学性，仅用一个固定比例作为调整保障标准的参考是否过于轻率。最低生活保障标准应该从满足居民基本生活需要的角度来确定，而盯住最低工资标准来进行调整，就会弱化实施政策的根本目的。【5】
四、最低生活保障标准的地区差异。杭州市城镇居民最低生活保障标准在不同地区存在着差异。2013 年，上城区、下城区、西湖区、江干区、拱墅区、滨江区、名胜管委会、下沙开发区、萧山区、余杭区的低保标准统一为 588 元/人·月，富阳市为 510 元/人·月，临安市为 475 元/人·月，建德市、桐庐县、淳安县为 480元/人·月。最高的标准与最低的标准之间相差 113 元/人·月。简单来看，经济较发达地区的最低生活保障标准要高于经济欠发达地区的标准，城市的最低生活保障标准要高于县城的标准。低保标准的划分存在梯度，具体原因表现在政府政策上的规定。杭州市人民政府在调整最低生活保障标准的相关文件中规定，杭州市区城镇低保标准根据市区企业最低工资标准进行调整，萧山区、余杭区及各县（市）参照市区低保标准，根据当地的最低工资水平进行调整。深层次的原因在于杭州市地区经济发展水平不同，物价水平不同，生活成本存在着差异。
2013 年是杭州市最低生活保障制度建设中重要的一年。根据《杭州市人民政府关于调整城乡居民最低生活保障标准的通知》（杭政函[2013]68 号）的规定“我市市区城镇居民最低生活保障标准由每人每月 525 元调整为每人每月 588 元；我市市区农村居民最低生活保障标准由每人每月 450 元调整为每人每月 588 元”.实现了杭州市区城乡最低生活保障标准的统一。市区城镇居民低保每人每月增加 63元，市区农村居民低保每人每月增加 138 元，增幅达 31%.调整依据是统筹城乡、逐步缩小城乡差距。城市人口和农村人口由于身份差别而待遇不同，但随着社会不断发展进步，大杭州一体化程度不断加强，城市人口与农村人口满足基本生活需要的内容是趋同的，且物价水平趋同，可见城乡低保标准统一是趋势。从中我们也可以窥探到在杭州市各地区城镇经济发展水平相近的情况下，各地区城镇低保标准的差异也会缩小。【6】
五、小结
通过对保障标准的现状进行分析，我们对杭州市城镇居民最低生活保障标准有一定的了解。仅从直观上看，对杭州市城镇居民最低生活保障标准有效性的疑问主要表现在以下两方面：
1.现行保障标准是否偏低。杭州市市区城镇居民最低生活保障标准高于市区低收入户月人均食品支出的比例并不高，这是否意味着保障标准过低，只能解决低保家庭的温饱问题，除此之外没有额外可支配的收入用于医疗、教育等方面。
2.现行保障标准的制定和调整是否科学、规范。依据《杭州市人民政府关于印发杭州市城乡居民最低生活保障实施办法的通知》，杭州市城镇居民最低生活保障标准大致占最低工资标准的 40%.用一个固定的数值来确定最低生活保障标准，而不是从居民的基本生活出发来确定，现行保障标准的科学性、规范性值得怀疑。
对最低生活保障标准有效性的疑问，通过下一章建立计量模型，测算出理论保障标准，并将其与实际保障标准进一步比较来解答。
