第2章土地财政产生背景
2.1 土地制度
2.1.1香港土地批租制度
中国大陆采用的土地出让制度,最初借鉴香港的土地批租制度。在英国殖民时期,香港已建立起土地批租制度,并在1997年回归后延续。该制度具体指政府通过建立土地出租契约,以拍卖、招标、协议等形式,将土地一定年限的使用权租给使用者,土地使用者除一次性缴纳土地出让金之外,每年还需要缴纳地租。香港的土地批祖制度的好处在于:首先,土地批租收入增加了政府可支配财力。1970年至2000年期间,该项收入已达711亿美元 ,对香港财政功不可没。
二十一世纪以来,土地批租收入并入基金管理,始终是香港政府重要的财政收入来源。其次,香港政府制定了非常详尽细致的土地使用规划,每年公布批租土地的详情,以及土地的中期、长期出让计划。此举提高了投资者对市场的预期合理性,为市场的有效运作奠定了基础,也促进房地产业的健康发展。第三,采用混合年租制,年租金按照房地产市值估价确定,对调节各方利益,传递准确的价格信号具有正面作用。
同香港类似,我国大陆也釆用土地公有制,政府负责土地的管理、使用与开发,土地收入归政府管理与支配。在资金匮乏、金融体制不健全的情况下,香港的土地管理方式比较符合中国的国情。于是在二十世纪八十年代末,国内以深圳为试点,借鉴土地批租制度,开展了土地使用制度改革。
2.1.2国内土地使用制度改革
改革开放以来,我国社会主义市场经济体制在时代发展中不断前进完善。与此同时,土地作为经济发展的基础,土地商品意识也被大众所接受。推动土地的有偿使用,符合市场经济的要求,能促进土地使用者行为的规范,提高市场效率,同时也能满足地方政府财政资金的需求。于是在1987年,国务院批准了《关于选若干点试行土地使用权转让建议》,在深圳率先试行土地有偿出让,同年确定在了上海、天津等东部六个城市推行土地使用制度的改革,拉开了改革的序幕;1990年,我国出台了《土地管理法》、《城市国有土地使用权出让和转让暂行条例》,详细解释了土地使用权出让、出租、抵押等问题,土地出让转让制度基本形成,为地方政府成为土地的收购者和供应者提供了法律依据;1994年出台的《城市房地产管理法》明确了出让和划拨土地的范围,规定除国家重点扶持项目夕卜,其他用地必须有偿出让;2002年出台的《关于通过招标、挂牌、拍卖国有土地使用权的规定》规定城镇经营性用地须釆用招标、拍卖、挂牌等形式进行出让;2004年,国家再次修改《土地管理法》,规定地方政府拥有征收、开发、出让农业用地的权利。通过这一系列的法规文件,我国逐步建立起富有时代特色的土地出让制度,为土地财政奠定了制度基础。
2.2财税制度
2.2.1各级政府财权与事权的划分
建国以来,我国财政制度先后主要经历了统收统支阶段、分灶吃饭阶段和分税制阶段。二十世纪八十年代,我国先后进行了三次财税改革,推行财政分权。但改革之后中央财政收入比重下降,中央政府财政能力逐渐变弱。在这样的财政状况下,中央政府于1994年实行了分税制改革,划分了中央税、地方税及共享税,明确了中央和地方的具体财权和事权。税收体制的调整大幅提高了中央的财政能力和宏观调控能力,但是相适应的,地方事权范围的扩大与税收收入的降低之间的矛盾也愈演愈烈。在财权上移、事权增加的情况下,地方财政状况从盈余转向了赤字。
分税制改革后,中央和地方政府之间逐渐形成了一套较为完整的财政收支体系。地方税收收入、中央税收返还以及转移支付形成了地方预算内财政收入。由于地方缺乏稳定税源,税收收入占比不高,转移支付收入成为地方预算内收入的主体。预算外收入包含专项收入、罚没收入和非税收入等具有专门用途或支出科目的收入,其中土地出让金就构成预算外收入的主要部分.
2.2.2转移支付体系
中央的转移支付是地方财政收入的重要构成。根据财政部预算司的公告,2012年,中央对地方转移支付总额达40234亿元,比上年增长15. 3%。据测算,分税制以来转移支付金额的年均增长率己达26. 4%。
分税制改革之后,我国形成了以转移支付和税收返还为主体的转移支付体系,其中中央对地方转移支付是该体系的主体部分,2013年转移支付占总支付金额的90%。
转移支付分为一般转移支付和专项转移支付:一般转移支付是地方可以自主选择使用方向的收入,2012年中央为地方提供了 21430亿元的一般性转移支付金额,占转移支付总额的53. 3%;而专项转移支付是指中央政府给予地方政府具有指定用途的资金补助,主要用于教育、社会保障、农业等方面。2012年专项转移支付18804亿元,占据总额的46. 7%。
近年来,中央加大了一般性转移支付力度,提高了地方在财政方面的自主权,使得一般转移支付比重不断提高,并于2011年超过专项转移支付。
由图1可以清楚的看出转移支付对地方财政的重要性。就全国而言,转移支付比重己达73%。转移支付体系的运作,在地方税收收入不足的情况下,提高了地方政府掌握的财政收入,为地方经济发展注入了资本动力。针对分税制改革中中央与地方事权与财权的不平衡,转移支付是缓解两者矛盾的重要手段。但是就目前转移支付本身也存在众多问题,如财政转移支付形式不规范、分配不科学,难以实现调节各地财政差距的作用,反而有扩大的趋势。
2.2.3中央与地方政府财政收支差异
财政收入与支出是紧密联系的,要分析地方政府为何要通过各种途径扩大财政收入,必须考虑地方需承担的财政支出。虽然我国分税制下的财政体系经历了一系列调整,但尚不够完善,中央和地方在财政方面依旧存在矛盾和冲突。
根据国家统计局的统计资料,中央和地方财政收入比重较为稳定地趋于各占50%左右,而财政支出比重却大相径庭,地方财政支出比重不断升高至85%,两者矛盾可见一斑。不断扩大的地方财政缺口和城镇化现代化进程中日益庞大的资金需求对地方财政造成了巨大的压力。
中国财税体制对土地财政的影响在于:首先,财权与事权的不对等,加剧了地方财政赤字程度。城镇化进程的推动是目前中国经济增长的动力,仅依靠现有财政分权框架下地方财权取得的财政资金,如税收收入、转移支付等,无法满足大规模的城镇建设投资需求。其次,在中央转移支付体系中,约占一半比例的是专项转移支付具有资金使用约束,不能给予地方足够的灵活度来安排财政支出。且对比发达国家,我国转移支付的规模和力度明显不足;再次,就中国目前的税收状况而言,间接税,例如增值税、营业税、消费税等,构成了税收的主要来源。
在税种划分上,大部分易征收、税源稳定、税基广的税种归属于中央政府。在地方政府的税收收入中,地方政府缺乏可依靠的主体税种,也就没有独立稳定的地方财政收入体系气总而言之,在大力推进城镇发展的背景下,地方政府陷入财政困难的窘境,必然会寻求各种途径来增加地方财政收入,土地财政形成的动因由此而来。另一方面,我国现行的财政制度中并没有对预算外资金有非常规范严谨的限制和管理,这就为以土地出让金为主要成分的土地财政成为地方政府所依赖的财政收入增长方式提供了可操作的空间。
2.3农村土地产权制度
我国农村和城镇土地管理的法律、机构不同,形成不同的市场和体系,因此城乡分治土地制度为土地财政的产生提供了可能。首先,农村土地产权制度本身的缺陷。根据我国土地产权制度,农村土地和城镇土地分别实行集体所有制和国家所有制。在公共利益需要的前提下,国家可以依法征收征用土地并给予补偿。
但是农村土地归属不明确,产权不完整,不能实行抵押或出租,也不能直接进行土地交易,同时存在因国家需要而被征收可能,土地使用权不稳定。其次,政府权责不清。作为土地资源的垄断者,地方政府既是土地管理者,又是土地供应商,既有征地决定权,又有征地补偿的决策权。这使得地方政府能以低价征收土地再以高价出让,获得高额的土地出让收益。再次,法律界定模糊。《土地管理法》中关于征收土地的前提为“公共利益的需要”,但是“公共利益”界定不清,地方政府可以自行对公共利益的含义进行解释(刘辉,2011)。地方政府对土地的垄断权给土地财政提供了政府运作的基础,并逐渐成为地方财政收入增长的重要保障。
2.4地方债务
与土地财政另一紧密相关的要素背景是地方债务问题,两者皆是地方财政收支矛盾的产物,同时在相互作用下,地方债务与土地财政规模均在迅速扩大。该问题可追溯到为应对2008年全球金融危机而推出的“四万亿投资计划”,推动了大批大规模建设项目和地方配套投资等工程。虽然短期内中国经济率先在危机中复苏,但也带来产业结构严重失调、巨额地方债务等负面影响。
根据我国现行法律,地方政府无权发债。但是在实际中,除了!^政部代理发债外,地方政府还可通过地方政府融资平台等方式间接融资。在地方政府融资方式中,银行贷款占比近80%,其中以土地抵押获得银行贷款占据最高比例(何杨、满燕云,2012)。
诚然,如若在地方财政能力范围内,IT大债务规模能缓解地方资金压力,迅速开展和完善基础设施建设和公共事业建设。但是就现状而言,极具隐蔽性的地方债务实际数额巨大,隐藏着深刻的风险。根据审计署发布的全国政府性债务审计结果,截至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务206988. 65亿元,其中地方政府负有偿还责任的债务108 859. 17亿元,负有担保责任的债务26 655.77亿元。而另一调查结果显示,截至2012年底,各地方政府融资平台的债务规模已合计达到19万亿元,相当于GDP的37% 。无论是官方还是民间调查数据均表明地方债务问题已经非常突出。
在偿债能力方面,地方政府性债务呈现出对土地出让收入的高度依赖性。截至2012年底,全国省市县三级政府高达34 865. 24亿元的债务佘额是以土地出让收入来偿还,占其负有偿还责任债务余额37. 23% 。于是在解决地方债务问题上就出现了一个惊论,即若要保证地方政府的还债能力,就要确保土地收益的增长,但是如果没有合理调控,房地产泡沫破灭,又丧失了土地财政持续增长的空间。长期来看,由于土地资源的有限性和不可持续性,此举无异于饮鸡止渴。地方债务问题加快了土地财政膨胀的速度,与地方财政的关系日益紧密。
