第4章土地财政背景下中国城镇化与产业结构
4.1 土地财政背景下的中国城镇化
4.1.1中国城镇化发展现状
城镇化是生产力发展之下必然过程,涵盖了人口职业、产业结构、土地及地域空间等各方面的变化。改革开放以来,中国城镇经历了高速发展的阶段,尤其是进入21世纪,中国城镇发展更是迈入前所未有的新时期。截止到2011年末,我国已有657个设市城镇,各级城镇总的行政辖区面积为521. 6万平方公里,占全国总面积的54.3%,同年城镇人口首次超过农村人口,达到51. 27%。
虽然无论是在城镇面积还是人口上,我国的城镇化水平都较历史水平有了大幅增长,但是其中仍存在问题:第一,东中西部城镇化发展水平不均衡。自2005年至2012年,我国总体城镇人口比重实现了平稳增长,2012年已达到52.12%。
具体而言,北京、上海作为核心城镇的代表,已实现了高度城镇化并基本维持稳定状态,而安徽、贵州等中西部省份的城镇人口比重尚低于全国平均水平。第二,目前的城镇化水平难以真正体现中国城镇人口的生存状态。根据统计局的解释,城镇人口是指居住在城镇范围内的全部常住人口,包括了不具有城镇户口不享受城镇待遇的外来务工人员,根据2013年《中国统计年鉴》,全国范围内户口所在地和居住地不一致的高达20%。如果根据户籍来划分,2013年城镇化率不到35% 。
第三,人口与土地城镇化的不协调性:首先,在比例上,城镇人口比例低于同期土地城镇化率3%;在增长率上,自2001年至2010年,城镇人口增长45%的同时,城镇建设用地面积竟扩大了 83% ;其次,我国人口分布的区域不均衡性:2010年,人口最多的30个地级市占总人口比重已达26. 7%,而京沪广三大中心城镇的总人口就占4. 5%;在人口密度上,长三角、珠三角已达每平方公里739人和608人,是全国平均密度的4. 3倍和3. 4倍。很显然,就全国整体城镇化发展而言,城镇面积扩张并未带来同步的人口城镇化,例如各地频现的郑尔多斯等“鬼城”,是一种不合理不正常的城镇发展模式。
4.1.2 土地财政与城镇化
由上文的分析,我们看到中国城镇化发展过程中的一个关键问题就是土地城镇化与人口城镇化的不协调性。很明显,土地城镇化是土地财政作用的直接结果,在大规模出让土地的过程中,将原本的农耕地转变为城镇建设用地。但是人口城镇化却复杂得多,是户籍制度、土地制度、社会保障制度以及城镇容纳能力多方面作用的综合体现。
概括而言,土地财政对人口城镇化的影响是多方面的:第一,通过扩大城镇规模,完善城镇基础设施建设,形成经济集聚,提高了城镇对人口的吸引力和容纳能力,促进人口向城镇的流动;第二,新增城镇用地被广泛用于各类园区的建设,由于缺乏长远规划以及地区性的不合理竞争,大量土地被闲置或者浪费,但与此同时,人口城镇化所需的如社会保障性住房等的建设,以及户籍制度改革,却没能跟上城镇发展的脚步,造成人口向城镇流动中缺乏相应制度和经济保障;第三,土地财政拉高了地价,从而推高了房价和城镇生活成本,在一定程度上形成了向城镇流动的桎梏,无法同步地推动人口向城镇的转移。
就现状而言,中国城镇化尚处在初期发展阶段,土地财政对人口城镇化的发展主要还是起着正向推动作用。从图7可以看到,土地出让收入与人口城镇化率呈现明显的正相关性。理论上也证实了两者间相互促进的关系。一方面城镇化的发展需要大量土地资源的投入,使得土地财政收入迅速增长;另一方面土地财政给城镇基础设施建设和固定资产投资提供了资金。
但是,土地财政对人口城镇化的正向作用是有限的。因为扩大城镇规模和容纳能力只是城镇化的一个基础条件,若是土地财政对城镇化的负面影响不得到很好的解决,就长远发展而言,随着土地资源的逐渐稀缺,粗放式的城镇扩张使得土地财政对城镇化的积极作用将逐渐被负面效应所掩盖。虽然中国目前以政府主导和城镇面积扩张为特征的城镇化给地方政府带来了巨额可支配财政收入,也推动了经济增长,但是在这样的模式下,由于缺乏足够的经济与产业支撑,进城务工人员缺乏基本城镇生活保障,城镇土地扩张并非等同于城镇己形成同等的人口接纳能力。这样的城镇发展并不是以存量升级的形式进行,实则是土地财政捆绑之下的土地城镇化。
从统计数据上看,全国城镇建成区面积一直保持持续稳定的扩大,从2004年的30406.19平方公里扩大到2012年的45565. 76平方公里,面积增长了近50%。
与此形成鲜明对比的是,城镇人口密度却没有相应的提高。2006年到达高点2238. 15人/平方公里后人口密度反而开始下降,甚至2008年只有2080人/平方公里,近两年来才略有回升。考虑到我国人口的高增长率和年均2000万城镇人口的增加额,出现该现象的原因“只能是城镇土地农转非的速度过快,己远远超过了农村人口可能的转移速度”(中国经济增长前沿课题组,2011)。
进一步而言,“如果超前的土地城镇化率不能带来城镇“规模效益递增”效果”,且土地财政制度不能彻底转变,则城镇化发展将会问题重重(中国经济增长前沿课题组,2011):首先,土地出让收入将随着土地资源的减少而萎缩。其次,土地财政下的地方政府债务沉重。根据国家审计署的资料统计,1996—2010年,地方政府债务余额年均增速高达31. 6%;从地方政府负债率,即政府债务余额与GDP的比值来看,2010年地方政府负债率已达到26. 7%。而政府债务多采用土地抵押方式从银行贷款,若不严加控制,极有可能引起地方性债务危机,加剧金融风险。
4.2 土地财政背景下的中国产业结构
4.2.1中国产业结构发展现状
产业结构,即各产业的内部构成及各产业之间的联系和比例关系。通常意义上,根据社会生产活动的历史顺序,将产业结构划分为三类:一是农业;二是工业和建筑业;三是除第一、二产业外的其他产业,包括了房地产业、金融业、交通运输业等。
改革开放以来,我国的产业结构演进经历了一系列复杂的变化过程。不论是在产业增加值、比重还是在就业人员比例上都有了显着的变化。就产业增加值而言,三大产业均呈现向上增长态势,尤其是第二、三产业实现了迅猛发展;在产业比重方面,第一产业从80年代的30%持续下降为10%; 1980年至1992年期间,第二产业比重呈现缓慢下降的现象,其后转为波动上升,近五年来维持在45%左右;自1985年第三产业超过第一产业后,一直处于30%至40%之间波动,而近年来房地产业的迅猛发展,给第三产业注入的新的助推器,2012年第三产业比重再创新高,接近于45%;在就业人数方面,第一产业的就业人数比重持续下降,这与第一产业本身的发展状况是一致的;第二、三产业则处于上升态势,尤其是1995年第三产业的就业比例首次超过第二产业,显示出其强大的扩大就业的能力。
加快调整和优化产业结构升级是当前经济改革与发展的迫切要求。每一个历史发展时期都会出现其特定的经济结构,经济发展的不同阶段都有不同的产业结构调整任务。参考发达国家的历史,随着生产力的发展,第二、三产业比重会不断上升并超过第一产业。虽然从产业增加绝对值和产业比重上看,目前我国的产业结构正朝着良好的方向发展,但是细究第二、三产业内部结构,依然不容乐观。下文将从土地财政的角度,来分析产业结构所存在的问题。
4.2.2 土地财政与产业结构
4.2.2.1 土地财政与房地产业
在中国当前国情下,产业结构的变化不仅是技术进步的结果,更与城镇发展、政策导向等息息相关。在土地财政背景下,随着城镇化的快速推进,第三产业近年来实现了增加值和比重的双重增长,2012年第三产业对GDP的贡献已达45. 6%,基本与第二产业持平。在产业内部结构上,房地产业成为拉动第三产业增长的重要动力,2012年房地产业增加值达到29005. 5亿元,超过了金融业、交通运输业和餐饮住宿业等,占第三产业比重己达12. 5%。
土地财政与房地产业的关系是非常紧密的,主要体现在:第一,土地财政推动了城镇化进程,促进人口向城镇转移,带来了大量住房需求和城镇建设需求,为房地产业的发展带来了机遇;第二,土地财政收入很大一部分来自于房地产业及建筑业等关联的上下游产业。首先,从税种划分上来说,其所得税和营业税为地方税种,归地方政府享有;从税收收入来说,根据《国家税务年鉴》,房地产业和建筑业每年贡献营业税45%以上的收入。其次,地方出让土地中很大一部分属于商业用地,土地出让价格近年来更是水涨船高。作为商业用地的主要开发者,房地产业为土地财政贡献了巨额收入。因此地方财政收入呈现高度依赖房地产业的特征,地方政府也很有积极性发展房地产业。
但是,我们必须看到,房地产业的发展是城镇化快速推迸的结果。参考欧美发达国家的经验,城镇化的增长是有限的,到了一定程度便会保持稳定甚至回落,缺乏可持续性。其次,由于房地产过热引发的矛盾和问题也不容忽视。我国目前是以房地产业为代表的消费性服务业来拉动第三产业整体增长的,其内部结构有待调整和完善。
4.2.2.2 土地财政与工业
同样,土地财政对工业的作用也是多重的,主要体现在:首先,早先年地方政府通过打造工业园区以廉价提供土地的方式进行招商引资,理论上有助于提高工业集聚效应,降低工业企业的成本。但是在实践中缺乏合理规划,全国大部分园区基本处于亏损状态,对工业的推动力有限。而且,工业用地在2007年之后开始要求釆用招拍挂的方式进行出让,工业用地价格开始上涨,从2007年的每亩35万元,一路上涨到2013年的每亩46万元 ;其次,地价上涨使得工业企业厂房等的租金成本和其他运营成本等随之上升。且由于劳动力城镇生活成本的增加,间接造成“招工难”问题,企业为实现正常运作,不得不提高工资,建造职工宿舍等,人工成本大幅上升。土地作为一项社会性资源,其收益应由全民共享,但是由于土地财政的转嫁作用,企业不得不承担了原本社会或者是政府应负担的社会福利建设。成本的提高,加重了工业企业的负担,制约了工业的发展,也会导致出现了 “去工业化”效应,无法真正带动整体经济效率的提高和发展。而另一方面,土地财政通过推动城镇化,又会对工业产生更复杂的间接作用。
城镇化的加快,调整了产业结构,不仅带来了劳动力资源,也促进了社会需求的转型,为工业的发展奠定了基础和空间。但是,正如上一节分析的,目前中国土地财政真正推动的是土地城镇化,盲目扩张城镇规模却没能带来同步的人口城镇化,导致在新扩容的城市实际流入的劳动力不足,原本人口集聚所带来的劳动力成本降低、新市场的产生和形成等积极效应会被部分抵消(中国经济增长前沿课题组,2011)。
因此在分析土地财政与产业结构的关系时,必须进行全面、深层次的研宄,既要看到短期的暂时性的现象,也要立足于长远的可持续的角度,不能一概地肯定或者否定。
4.3去工业化
4.3.1去工业的内涵与影响
“去工业化”是与“工业化"相对应的概念,即指工业尤其是制造业就业或产值比重持续下降的现象 。学术上针对去工业化的概念主要从两个角度展开:
一、地理学角度。这指的是工业的区域性转移,从发达国家转移到发展中国家,或是转移到生产成本更低的地区;二、宏观经济角度。这里又分为狭义去工业化和广义去工业化。狭义上是指工业逐渐衰落,以制造业就业或产值比重下降作为主要衡量指标;广义上是指产业结构的调整与转型,服务业大幅增长与制造业的滞后,以及会带来相关的社会经济政治结构的变化。
理论界对去工业化的看法见仁见智,有学者认为去工业化是经济结构转型和产业结构升级的结果,具有积极意义;但也有人认为去工业化意味着经济结构由制造业转向不能带来技术进步的服务业,不利于经济社会的进步和长远发展。本文认为,工业化是生产力发展的必由之路,去工业化也是生产力发展到一定阶段的必然结果,但是必须深入分析特定经济体出现去工业化的原因和内在结构,“发展中国家过早去工业化将失去制造业的增长引擎作用,扩大贫富差距,造成产业结构的虚高和畸形(王秋石等,2010)”。
4.3.2美国“去工业化”与“再工业化”
二十世纪六十年代后,发达国家大多开始出现制造业比例持续下降的现象。七十年代至九十年代,不论是在制造业就业比重还是产值比重上,全球发达经济体均呈现大幅下降或停滞的态势,去工业化过程明显。但其后持续的经济扩张掩盖了去工业化的负面影响,并没有引起足够重视。21世纪以来,美国工业就业人数下降了 21%,2005年低至1430万人,甚至低于1945水平。虽然早在2003年美国劳工联合会发布的《复兴美国制造业的报告》中就己指出“工业是美国生产力提高、金属创新和经济增长的主要动力”,但由于服务业占据了美国GDP的3/4,人们忽略了这背后隐藏的危机。直到2008年爆发的全球金融危机,才引发了学术界和实务部门对工业化的大讨论。有学者指出,此次金融危机产生的重要原因之一就是美国工业地位的下降,而取而代之的是金融创新以及高度发达的虚拟经济(王秋石等,2010)。危机之后,“再工业化” 口号被提出并得到了广泛响应。不论是从三次产业革命带来的巨大技术进步还是理论上产业发展的内在规律来看,工业尤其是制造业是技术进步创新的基础和源泉,正是其发展的需求不断拓宽了技术的深度和广度,在充分延伸和发展中,推动了社会经济结构的优化。在危机之后,人们意识到应重新发挥工业的重要作用,为金融业等服务经济建立稳固的实体经济基础。
第二、三产业的关系并非简单的不同层次的国民经济结构。第二产业,尤其是工业,是带动第三产业增长的基础。由于产业特性,第三产业始终会依赖第二产业而存在,举例来说,房地产业与建筑业密不可分,金融业的所有投融资项目也需要服从实体经济的需要。无论人类发展到何种阶段,第三产业也无法完全取代第二产业的重要性。当然,“再工业化”并非是对传统行业的再扶持,而是建立在比较优势和国际分工之上的产业内部结构和升级,如奥巴马政府就把解决资源环境问题、发展新兴产业、支持中小企业发展等作为“再工业化”的重要方向。
4.3.3产业结构调整与去工业化
根据历史发展经验,产业结构的演变会呈现一定的规律性。普遍的观点是随着一国生产力的提高和技术进步,产业结构将首先由第一产业逐渐向第二、三产业转移,接着第二产业向第三产业转移。导致产业结构变动的原因主要有以下几个方面:一、经济发展之下的正常转变。在自然禀赋和生产力水平下,经济结构会自然朝着更适合的方向转变和发展;二、政府调控等人为因素,如政府利用税收、政策扶持、价格控制等来引导社会投资方向,推动产业结构的调整。虽然理论上认为以第三产业为主导是较高层次的国民经济结构体系,但是产业结构的调整必须适应国情和生产力的发展水平,过分强调某一产业比重的提高,而不注重产业内部结构的优化和各产业之间的联系只能是"拣了芝麻丢了西瓜”,并不能真正带动整体经济的发展。
我国正处在社会主义建设初级阶段和经济社会的重要转型期,政府行为对产业结构起到了至关重要的引导性作用。在土地财政研宄范围内,地方政府对工业存在推动和抑制两方面的作用:首先,从政府政绩评价方面来说,兴建各类开发区、工业区来招商引资,有助于提高政绩和扩大地方影响力,地方政府有动力去促进工业的发展;其次,从工业对财政收入的效益上来看,根据国家进一步推动是市场化的要求,经营性用地由无偿和协议出让改为“招拍挂”,工业企业成本上升;同时工业用地的投资回收期较长,大量的工业园区因为招商不利导致长期亏损,即使是成功的工业园区也需十年以上时间才能通过企业税收实现自我发展(郭志勇、顾乃华,2013);而以房地产业为主导的服务业却可以通过土地出让等实现当期收益,导致政府有很大的积极性发展房地产业和相关的建筑业。这些因素综合作用下,一个显着的结果就是第三产业尤其是房地产业的蓬勃发展,工业发展缺乏助力。根据统计局提供的数据,工业对GDP的贡献率从1999年的55%下降到2012的40. 6%,工业对GDP增长的拉动率从1999年的4. 19%下降至2012的3. 11%。另一方面,在城镇扩张过程中,土地价格大幅上涨,厂房等租金、劳动力生活成本节节攀升,迫使工业企业外迁,又反过来进一步导致了产业结构的扭曲。由第二产业向第三产业过渡,需要建立在社会生产效率极大提高的基础上。
过早幵始去工业化,将导致产业结构不合理化加剧,制造业的姜缩使得该经济体会在过低的收入水平上就向服务经济转型。中国尚处在城镇发展和工业化发展的初级阶段,实体经济尚缺乏支撑第三产业可持续发展的工业基础,需要避免过度强调产业结构中第三产业比重的提高,造成实业空心化。因此根据国情,我国产业结构的优化升级应建立在寻求能支撑经济可持续发展的产业上,加快产业内部的调整,逐步淘汰高污染、高耗能和产能过剩产业,重点扶持高新技术产业,正确认识工业和服务业的关系,促进第二、三产业的良好过渡与结合。
