第4章国外财政转移支付制度的借鉴
4. 1发达国家典型的财政转移支付制度
4.1.1德国的财政转移支付制度
德国是一个联邦制国家，有三级政府，分别为:联邦、州和地区，德国宪法明确规定了二级政府的职责以及财政支出的范围，二级政府在财政管理方面具有相对的独立性。具体而言，德国联邦政府主要负责的事项有:国防、外交、海关、邮电、航空、公路、农业、国有企业的支出等;州政府负责的事项主要有:当地治安、教育、州内公路、当地农业和经济结构的完善、联邦参与的高校和跨地区的科学研究等;地区政府主要负责的有:地区的建设规划、文化设施的建设、污水的处理、能源的供给、当地的公共交通、地区的公共福利等。每级政府都有自己的职责，中央政府权力高度集中，有统一的税制，地方政府只允许在自己的地方税中适当调整。
德国财政转移支付制度的特征是实行横向和纵向相结合的模式，横向的财政转移支付是指各个地区之间的转移支付，纵向的财政转移支付是指中央政府即联邦政府对州政府和地方政府的财政转移支付。
（1)横向转移。横向财政转移支付制度的设置是德国联邦政府为了保证各个州之间以及州内每个地区之间的财力均等化和公共服务水平均等化。具体的做法是:第一，联邦政府的财政部门计算出全国居民的平均税收额度，各个州政府的财政部门计算出本州居民的平均税收额度;第二，将计算出的结果进行比较，若一个州的居民平均税收金额超过全国平均水平的2%，则将这个州视为富裕州;若一个州的居民平均税收额度低于全国平均水平的95%，则将这个州视为贫困州。第三，富裕州有向贫困州进行财政转移支付的责任和义务，贫困州相应的拥有这种权利。通过这种横向的财政转移支付，各地区的财力将逐步实现均衡。
（2)纵向转移。德国的纵向财政转移支付可以分为两个层次，第一层次是联邦政府对州政府的转移支付，第二层次是州政府对地区政府的转移支付。第一层次的财政转移支付主要是通过分配共享税来实现的，德国税收总额75%左右都来自于共享税，其中增值税为主要税种，通过法定程序调节共享税在联邦政府和州政府之间的分享比例进而来实现联邦政府对州政府的财政转移支付。这一层次的转移支付也包括专项转移支付和一般转移支付两种形式。第二层次的财政转移支付主要是为了缩小州内各个地区的财政水平差距，通过拨款的手段来实现。拨款也是分为一般拨款和专项拨款两种形式，一般拨款是指向行政账户的拨款，它是拨款的主要形式，大约占总拨款额度的10%左右，此类拨款不规定具体的使用用途，地方政府可根据自己的实际情况自行安排使用;专项拨款是指向财产账户的拨款，是对特定项目或特别困难地区的拨款，需要申请和批准才能得到。
4. 1. 2美国的财政转移支付制度
美国是最典型的联邦制国家，由联邦政府、州政府和地方政府三级政府组成，每级政府的事权和财权都相当明确，美国实行的是完全的分税制，其主要特征有:（1)事权的划分。美国各级政府的财力大小和范围是以法律条文为依据来划分的，法律对于各级政府的权利给予了保障，同时法律也限制了各级政府的权利界限、规定了各级政府活动的范围、明确了政府的财政运行制度。（2)支出的划分。美国各级政府支出的划分是以事权为基础的，通过法律依据划分了事权，再以事权为基础划分财政支出的范围合理、规范。联邦政府的支出主要是国防、大兴公共设施和工程、农业、社会保障等;州政府的支出主要是教育、医疗卫生、公路等;地方政府的支出则主要是治安、环境、消防等。(3)税收体系相对独立。联邦政府、州政府和地方政府都有他们各自的相对独立的税收体制，都可以自行编制和执行自己的预算，自行设置税种和税率，自行进行税收的征管以及自行行使归属于自己的税收立法和司法权，这样就形成了统一的联邦税收制度和有区别的地方税收制度并存的特殊格局。
美国的财政转移支付的主要形式有一般性转移支付和专项转移支付两种，这与大多数国家是类似的，但是，在这两种转移支付形式中美国是以专项转移支付形式为主的，专项转移支付占总转移支付的比重已经超过90%，这是和其财政目标相对应的，美国的首要财政目标是解决贫困和失业的问题，而不是各地区之间财力和公共服务的均等，要解决贫困和失业，专项转移支付比一般转移支付更为有效，公共服务的均等化和社会的公平主要通过自由的人口流动来实现。美国在进行专项转移支付时主要根据每个地区的实际需要以及当地的人均收入水平和公共服务水平来确定转移支付的金额，但是，这种专项拨款并不是无偿的，需要州政府和地方政府提供相应的配套资金。同时，美国的专项转移支付是分类拨款，具体的补助对象、分配金额等都由法律、法规具体明确规定，这种有条件的分类专项转移支付不仅避免一般转移支付资金的乱用，而且避免了一般专项转移支付中繁琐的程序和项目的重复，使得各级政府能够在更宽的范围内并且更有效的使用专项转移支付资金。
4. 1. 3日本的财政转移支付制度
日本是典型的单一制国家，而且是高度集权的单一制国家，包括中央政府和地方政府，地方政府有两级，第一级有都、道、府、县;第二级为市、盯、村。
相对其他国家而言，日本的中央政府和地方政府之间以及日本各地之间的财力差距是最大的，因为日本的大部分财政收入都被中央政府集中了，而财政支出则由地方政府负责，为了解决财政收支失衡的问题，就需要中央政府每年对地方政府进行大规模的财政转移支付，以此来保证地方政府有相应的财力来履行其职能。
日本的财政转移支付形式主要有地方交付税、国库补助金、地方让与税三种形式。（1)地方交付税。地方交付税是日本政府为了实现财政的均衡不规定用途的税收，具有两大基本功能，一是调节财政。即通过分配地方交付税来调节各地区财力，缩小财力差距，实现公共服务均等化目标。二是保障财源。地方交付税靠从主要税种中按一定比例提取，提取比列分别为公司所得税的犯%、个人所得税的32%、酒税的32%、烟草税的25%、消费税的24%，它形成了地方政府的一般财源，由当地政府自行支配，不仅弥补了地方政府的低水平财政收入，而且使各地区的财力和公共服务水平进一步均等化。（2)国库补助金。国库补助金是日本中央政府对地方政府的特定项目的财政转移支付，是影响地方财政支出的主要手段，也是中央政府保障公共服务均等化的手段。国库补助金的总额由财政部每年来确定，补助的项目主要是公共设施、道路交通、教育等方面，由中央政府直接向地方政府分配。(3)地方让与税。地方让与税是中央政府征收以后再返还给地方政府，也可以看成是分成税，现在日本的地方让与税税种主要包括地方道路税、汽车载重量税、石油气税、特别吨位税、航空染料税等，这些税种不是日本的主要税种，因此地方让与税也不是财政转移支付的主要形式。
日本财政转移支付的最大特点是法制化程度高、法律依据完善。财政转移支付中就有专门的《地方交付税》等法律依据，相关配套法律也比较齐全，例如有《义务教育法》、《生活保障法》等。
4. 2国外先进财政转移支付制度经验的借鉴
4. 2. 1财政转移支付制度的建立应立足于与本国国情相适应
任何一个国家在制定政策、制度时都必须立足于本国国隋，与本国的经济发展情况和社会情况相协调，确立正确的指导思想，设置明确的政策目标，我国在进行财政转移支付制度的改革和完善时也亦如此。我国的财政转移支付制度改革需以科学发展观为指导思想，确立的目标应该是促进各地区财力的均衡和基本公共服务的均等化。我国是一个幅员辽阔、地区众多的国家，各个地区由于自然条件、历史因素、人口基数、政治因素等不同，各个地区的经济发展程度也各不相同，财力分布也非常不平衡，使得我国地区之间的发展差距日益扩大，在进行财政转移支付制度改革时必须立足于这个现实情况，有计划、有重点、有层次地逐步进行改革。对于国外先进的转移支付的做法，我们应该在分析我国国情和现实情况下，适当的采取一些，决不能全部的照搬和模仿。另外，在全球经济一体化的大背景下，我国在财政体制的改革上也应该与国际接轨，在金额的计算、程序的执行、事后的监督等方面与国际惯例保持一致，这样才能更好的促进经济的发展和社会的公平，从而使得我国在国际经济发展和竞争中更有竞争力。
4.2.2合理划分各级政府的事权和财权，明确责任和支出范围
财政转移支付制度是在分税制的基础上建立起来的，要想规范和完善财政转移支付制度就必须建立彻底的分税制，而分税制的彻底建立就需要能合理、科学的计算出各级政府的财政收入和支出，这就要求必须首先明确的划分各级政府之间的事权和财权，并将它们以法律的形式加以确定。在事权和财权的划分上，我国可以借鉴美国和德国的做法，美国在事权和财权的划分上规定了联邦政府主要负责公共利益的事务，各个州政府和地方政府则主要负责的是在自己辖区范围内与人们的生活密切相关的事务，根据他们自己的收益范围和大小来确定他们各自的责任;德国的做法是:德国的宪法《基本法》明确规定德国联邦政府负责的是具有普遍利益且必须统一处理的事务，各级地方政府负责其他的一切事务，在收入来源方面，联邦政府和地方政府也有区别，联邦政府的收入来源为所得税，地方政府的收入来源为地方税。事权和财权划分明确了，各级政府的责任和支出范围才能明确，这样财政转移支付的实施才有坚实的经济基础。现阶段，我国对中央政府和地方政府的事权和财权的划分也有一定的规定，但是划分小清晰的模糊现象依然存在，在进行财政转移支付制度改革时必须进一步规范和完善。
4.2.3优化财政转移支付的形式和资金的计算方法
我国的财政转移支付形式比较多样化，但是存在着形式上的交叉重叠、重复无效等问题，因此，在进行财政转移支付制度的改革时，根据我国的具体国情和具体情况对现行财政转移支付的形式进行适当的调整和合理的优化，综合运用多种合理的、有效的财政转移支付方式来达到国家预先设定的政策目标。一般来说，财政转移支付的形式有一般性转移支付和专项转移支付两种，其中一般性转移支付主要是为了促进社会公平，以实现各地区公共服务均等化为目标;专项转移支付主要是为了特定的经济或社会目标，可以提高资金的使用效率。方式不同，作用就不同，各国在进行转移支付时，都应根据自己的目标灵活的运用多种形式，例如，美国政府在确定财政转移支付的形式时，就会根据具体的情况来确定是综合运用项目拨款、总额拨款、无条件拨款等多种转移支付形式，还是采用其中某一种形式。我国是一个地区间发展差距和贫富差距比较大的国家，在转移支付形式上应该综合应用这两种形式，但是应该扩大一般性转移支付的比重，这样既能保证政府宏观政策目标的实现，也能缩小地区之间的差距。
各国的财政转移支付资金金额巨大，在具体的操作过程中都有具体的计算标准和公式，使得财政转移支付资金的确定有章可循、有法可依，我们国家应该借鉴这一点。我国在财政转移支付金额的确定上应该采用世界上通用的“因素法，，来测量，当然具体的因素测定还应根据我国的具体情况来加以调整和修改，这样通过原则性和灵活性的相结合就可以使财政转移支付更加公平有效。另外，我们也可以借鉴日本把国家45%的收入转移支付给地方政府来促进地方发展，实现各地区均衡的做法，总之，我国必须建立一个科学的、完善的财政转移支付资金的计算标准和测算公式。
4.2.4加强法制化建设来规范政府间的转移支付
财政转移支付想要得到合理利用并充分发挥其作用，必须得有相关的法律做保障。德国的财政转移支付首先直接由德国的《宪法》做出规定，其次并配有专用的财政转移支付法律《联邦财政平衡法》，在法律法规中明确的要求联邦政府应该根据具体需要进行相应的横向转移支付和纵向转移支付两种模式，从而来保证本国公民能够享受到公平的公共服务;美国财政转移支付的法律主要是《州和地方政府补助法》，以此来规定财政转移支付的相关内容;日本相关的财政转移支付法律有《地方财政法》、《地方交付税法》、《生活保障法》等，明确规定财政转移支付资金的使用范围和分配原则。只有相关的财政转移支付法律法规完善了，才能保证转移支付的规范、公平和有效。通过各个国家多年的经验可以得出:财政转移支付制度的法制化是使其有效运行并实现相应的国家宏观目标的基本前提和根本保证，我国目前尚未有专门的财政转移支付法律，只是在一些相关的法律法规中做了一些规定，因此在进行政府间财政转移支付制度的改革和完善时，必须加强法制化建设，明确规定各级政府的事权、财权、税权、支出责任以及财政转移支付的目标、原则、计算标准和具体的操作方法和程序等。只有有了严格的法律依据和明确的法律规定，政府间财政转移支付才能有法可依，才能充分发挥其应有的作用。
4.2.5在实施纵向财政转移支付时可以结合横向转移支付
我国是一个多地区且地区发展差距比较大的国家，单纯依靠中央政府对地方政府的纵向财政转移支付，很难达到各地区基本公共服务均等的目标，因此，我国在进行财政转移支付制度改革时可以借鉴德国的横向财政转移支付和纵向财政财政转移支付相结合的模式。在我国建立横向财政转移支付是具有可行性的，首先，1979的“对口援助”实际上就具有横向转移支付的性质，各个地区在财力上相互帮助，在技术和人才等方面相互合作，促进了各个地区的共同发展，这说明在我国实行财政转移支付具有一定的理论和实践基础;其次，随着沿海地区经济的快速发展，各地区政府之间的联系日益密切，人力资本、技术要素、经济信息管理要素等都开始在地区之间自由流动，并且还开始公共建造一些交通基础设施等公共产品，这给横向财政转移支付的实行奠定了现实基础;最后，各地区财力的差距给横向财政转移支付的实施提供了物质基础，我国目前发达省市的平均财政收入是不发达省市平均财政收入的3倍多，这种巨大的差距也必须通过横向的财政转移支付才能缩小，最终实现各地区财力的均等。
