（ 二） 改革思路
1. 建立“普惠发展性”老年社会救助体系
党和政府作为最广大人民根本利益的代表者和执行者，将扶贫济困作为自己的本职工作的组成部分，所取得的成就都应得到肯定。但关于中国社会救助制度本身的一系列深层次矛盾以及不合乎现代文明准则的做法值得反思： “我们在制定有关社会救助政策及完善社会救助制度时，不能仅仅局限于消极的补偿与救助（ 虽然这是一项基础性的工作） ,而应以消除社会排斥、实现社会整合为目标”①。现代社会福利发展的目标定位是“自立”和“共生”（ 社会整合） .在现代社会，社会救助的根本理念发生了巨大转变，从不平等的施舍、怜悯的理念向尊重公民基本生存权利理念的转变。中国未来的社会救助体制建设也应朝着这一方向迈进，需要我们在工作目标与基础理念上进行一次全面的革新。
与此同时，在政策手段上，开启了传统社会救济向现代社会救助发展的新篇章，实现了“四个新跨越”②：
一是在体系化上实现了新跨越，社会救助内容从单一生活救助迈向多样化的综合救助，初步形成了以最低生活保障、农村五保供养、自然灾害救助为基础，以医疗、教育、住房等专项救助制度为支撑，以临时救助、社会帮扶为补充的城乡社会救助体系框架； 二是在制度化上实现了新跨越，社会救助形式从临时性、随意式救助转向经常性、制度化救助，制度设计和救助标准日趋科学、严谨； 三是在均等化上实现了新跨越，社会救助范围由注重城市转向统筹城乡，使城乡困难群众均享有社会救助； 四是在规范化上实现了新跨越，社会救助对象核定方式由依据人员身份走向依据经济状况、困难类型等因素，制度更加完善，操作更加规范，管理更加严格。③ 但是，老年社会救助事业，需要考虑中国巨大的城乡差异及背后的体制性分割的历史欠账，在某种程度上来说，政府发挥责无旁贷的“兜底”作用是应尽义务，社会救助作为一种补偿机制比社会保险机制要合情、合理得多。杨立雄对此特别指出： “中国大多数农民收入低且没有固定的收入来源，加之政府和集体缴费主体的缺位，造成农村社会养老保险发展缓慢甚至出现倒退，从社会保险退回社会救助，以非缴费性的老年津贴方案代替现行的以缴费为资格的养老保险制度”④，这一思路尽管与政府“强调社会保险覆盖”的论调有较大差异，但在老年贫困的应对方面，政府承担主要责任，特别是对于农村贫困老人，用共担风险的社会保险机制来解决如此急迫的问题可能并不是一个最佳的模式（ 对于极端的老年贫困群体，根本无法“风险共济”,让他们之间分担风险是不切实际的想法） .从解决现实问题角度，无论从养老保险、医疗保险、最低生活保障制度、老年福利政策等的城乡分割中，可以发现社会保障待遇的城乡差距巨大，需要加大投入并用全新的理念重新进行架构。
2. 国家、市场、社会、家庭与个人在老年社会救助中的责任定位
各尽其责的社会是一个好社会，而明确责任主体的各自责任是建立一个好社会的基础与前提条件。“吃饭靠政府，改善靠自己”应成为中国社会保障制度建立时遵循的基本原则。“规则制定、财政拨款、实施与监督”是政府在社会救助中应尽的法定责任。政府不是财富的创造者，却是社会公共财富的管理者与分配者。因此，政府的责任之一就是如何更加合理地分配公共资源。今天出现的很多问题，与作为公共财富管理者与分配者的政府没有扮演好自己的角色密切相关，甚至是由政府一手造成的。
对就业者，企业通过按章缴纳员工养老保险等承担直接责任； 对非就业者，企业通过按章纳税而间接承担社会责任。社会所能给贫困老年人的帮助集中于公益慈善。而企业的社会责任与社会的公益慈善更多是道德层面上的，而不是法律层面上的。家庭与子女负有赡养老年父母的责任，但对于处在现代社会的今天，家庭与子女对父母的支持主要集中在生活照料与精神慰藉方面，而非经济供养方面，且主要是道义上的，不应该是法律上的。个人应该承担更多的自我养老的责任，包括健康生活方式的践行与个人养老储蓄等。
3. 养老社会保障制度改革： 应对老年贫困的根本举措
随着人口老龄化程度的不断加深，适应经济转轨和社会转型的新形势，中国老年福利政策有了许多新的发展，针对困难老年人的各项救助政策也日趋完善，老年福利政策正在从社会救济型向适度普惠型发展，这是中国社会福利制度转型升级的重要缩影，也是社会文明进步的显着标志。但中国的社会保障制度依然存在许多长期隐忧： 如快速老龄化对经济社会发展带来冲击，公共服务不均等带来的巨大城乡与地域差异，使得面向全体老年人的福利政策的公平性受到质疑，等等。保证每一个人年老以后都有稳定的收入，以维持最基本的生活，对于消减老年贫困至关重要。农村地区老人从国家获得的基本收入不仅基数低，而且增速慢，这一状况一定要尽快加以改变。因此，为了进一步加快城乡社会保障制度建设的步伐，以更好地发挥社会保障的贫困削减效应，笔者认为应该继续整合目前有限的养老资源，在公共服务均等化的基本理念下，通过社会救助、社会保险与社会福利三管齐下来应对老年贫困的挑战。
（ 三） 老年贫困应对
养老资源的分配与使用也有“先来后到”之讲究，应对老年贫困，目前最为迫切的顶层设计则为国民年金制度的建立。
1. 国民年金制度的设立
2005 年世界银行提出非缴费型“零支柱”养老模式，即设立国民年金制度的建议对未来中国养老保障体制改革具有重要参考价值。国民年金制度设立具有如下几大优点： 一是国民年金实际上是通过缴税来筹集养老金，不仅制度设计简单，运行成本低（ 大大低于低保制度的运行成本） ,而且避免了部分人因缴纳不起而使晚年生活得不到基本保障情况的出现； 二是国民年金制度的设立，多层次的社会养老保险制度就实现了缴费与不缴费相结合，既达到保基本，又可实现部分人晚年生活的改善，既可体现国家对公民的责任，体现社会公平，又能兼顾效率与激励，兼顾各方利益，体现国家、市场、社会、家庭与个人在养老责任中的合理分摊； 三是国民年金享有者的唯一条件是年龄限制。将老年人的权利与家庭成员收入进行了切割，避免了最低生活保障制度将老年人生活权利与家庭收入和子女参与社会保险与否捆绑的普遍做法，大大降低了制度运行的成本。不仅避免了老年人生活陷于贫困的可能，而且真正实现了养老保障从家庭保障向社会保障的转变，适应了社会变迁与时代发展的需要，实现“吃饭靠政府，改善靠自己”的目标，避免了中国社会诚信缺失导致制度运行成本过高等难题； 四是可以适当地降低企业与职工养老金的缴费比例。例如，将养老金缴费比例由现在的用人单位缴纳 20%与个人缴纳 8%变为用人单位缴纳 12%与个人缴纳 8%.考虑到延迟退休年龄与年轻老年人的劳动能力，也为了避免未来国民年金领取年龄下限上移带来的改革阻力，国民年金的领取年龄起点可设置为 65 岁，不仅与中国即将推行的延迟退休年龄相匹配，而且尽可能地减轻国家财政负担，不仅能对消解老年贫困起到基础性作用，而且增强该制度的可持续性。国民年金的保障水平应与最低生活保障水平挂钩，选取全国最低生活保障线的均值作为国民年金的享有标准，并随着最低生活保障水平的变化而变化，从而实现动态调整。此外，国民年金应该由中央政府承担。如此，不仅可以大大减轻企业负担，促进经济增长，而且可以提高企业缴纳养老金的积极性，更可以减少目前普遍存在的人为压低工资缴纳标准，普遍造假现象的出现； 五是有利于社会团结，增强民众对国家的认同感与归属感。
中国已经完全具备了建立国民年金的条件①。在实行国民年金制度后，取消高龄津贴与城乡居民养老金可以节省一笔财政开支。享有退休金人员的退休金在现有基础上减少与国民年金等额的数值，从而使得退休人员的退休金不因国民年金制度的设置而额外增加财政负担。
此外，一是伴随着人口迁移流动与城市化，不享有养老金的城乡居民所占比例逐年减少； 二是国民年金建立以后，不可能再有老年人享有低保。因此，建立国民年金后，国家财政用于养老保障的钱有增有减，增减相抵后，增加的部分实际上并不是很多，完全在中央政府财政承受能力范围之内。
基本养老金、职业年金、企业年金与个人储蓄则分别由用人单位与个人承担。地方政府承担社会救助任务。这样，不仅政府、市场与个人在养老中的责任定位明确，而且政府内部的责任定位也相对明确。至于职业年金，采取社会统筹，现收现付的方式，用于支付现已退休职工的职业年金，并实行累退制，即企业缴纳的职业年金越多，领取的职业年金的替代率越低。实现全国统筹，从而解决制度的碎片化问题。
