（ 三） 老年贫困应对的长期挑战
本文前述了老年贫困的形成机制，如何应对则成为此后必然要回答的问题。在目前对青壮年人口的扶贫开发都异常艰难的情况下，对于逐渐脱离生产领域、无私人财富积累、面临严重个人问题（ 病、残、灾害） 等情况，国家力量介入成为“责无旁贷”的最后防线。从国外社会保障体系的发展趋势来看，西方扩张式的福利国家体制逐渐陷入困境： 财政负担日益沉重，使得社会福利在经济上的妥当性与可持续性备受质疑，生活方式多元化、婚育观念改变、出生率下降所导致的少子老龄化更加深了公共财政转移支付问题的严重性，也影响到代际之间的负担平衡； “随着经济全球化和人口老龄化，知识社会对低素质劳动力的排斥以及非正规就业增加等社会结构的变化，传统的保障与福利模式面临着重大的危机与挑战”③。目前，面对年龄结构更具生产性的新兴经济体的竞争，一些发达国家与地区的经济竞争力受到人口严重老龄化等因素的冲击，社会保障体系的支付能力受制于经济发展状况，财力不足会使得以国家力量推动的社会救助所能拓展的空间受到极大制约，中国在未来 30 年将会遭遇人类历史上前所未有的严重老龄化，老年贫困及其社会救助面临的整体环境将是长期负面的。
四、中国老年社会救助制度面临的问题与应对
社会救助指“通过立法由国家或者政府对由于失业、疾病、灾害等原因造成收入中断或者收入降低并陷入贫困的人员或者家庭实行补偿的一种社会保障制度”④。中国是一个具有悠久的扶弱济贫传统的国家。
社会救助制度是世界各国最早发展起来的一项积极的社会保障措施，也是保障居民最低生活水平的最后一张安全网。对于社会保障水平不高的发展中国家而言，社会救助制度显得尤为重要，如何在这种不利态势下做好社会救助工作？ 中国的老年社会救助制度面临的突出问题是什么？ 目前国内的研究文献中还缺乏系统性的研究与探讨。
从社会救助的内涵来看，“社会救助旨在协助工业社会中的个人度过短期的生活困难，以尽速回归到工作岗位和‘正常的’社会风险涵盖体制”①。对于老年贫困的应对，让其重新回归工作岗位对多数老年人、特别是对中高龄老年人而言显然不具备可行性。在过去的半个多世纪，中国的社会救助制度在发展中形成了以最低生活保障制度为核心和基础，以灾害、教育、医疗、住房、计划生育特别扶助等专项救助制度为补充和保证的社会救助体系②。在中国人口老龄化快速发展的背景下，老年社会救助体系未来所面临的挑战会更多，老年贫困特别是农村老年贫困会更为突出，社会救助的意义也就异常重大。
（ 一） 存在问题
中国的社会救助制度建立于 20 世纪 50 年代，从救济无依无靠的鳏寡孤独者的“五保”制度以及灾害救济制度，到住房救助、医疗救助、教育救助、法律救助等，随着西方近代社会保障体系以及社会慈善理念的传入，中国的社会救助事业逐步走上了法制化、规范化的道路。但针对老年贫困的社会救济制度仍主要面临如下问题：
1. 体制分割、碎片化严重
社会救助是政府无法逃脱的责任。但现实情况是： 在基础制度已经建立的情况下，“由政府出面对贫困人口按当地最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度，是对传统社会救济制度的重大改革，是目前条件下有中国特色社会保障体系的一项重要内容”.最低生活保障制度的出现，在很大程度上改善了城市贫困老人的生存状况，但“在社会救助中，最低生活保障制度同样是城乡分立，其他专项救助亦在城乡之间差异巨大； 即使是针对无依无靠的孤寡老人也是城乡分割实施，在城市是通过公办老年福利院来满足其生活保障需求，在农村则通过是五保户制度来规范； 等等。这种城乡分割与地区分割的推进方式，损害了社会保障制度的统一性，限制了社会保障特定功能的全面发挥，使社会保障社会化发展的正向效应打了折扣。”③若考虑到财政支出来源的可持续性，以及开辟社会救助多元投入的可行性，具体项目如何实现运作效率与公平相统一这一问题，中国老年社会救助事业面临巨大的体制分割难题④。从政策制定到执行，再到绩效评估，形成一整套完整的工作流程与机制，未来中国老年贫困的治理工作才能有更稳固的基础，而在体制分割、碎片化严重的国情面前，需要一次彻底的改革。
2. 救助不力与“奢华”养老并存
经济保障是每一个人生活的基础与前提条件。经济如果得不到保障，会诱发其它一系列问题。人是社会成员，人的行为、处境是经济、政治、社会、文化等因素综合作用的结果。就弱势群体而言，其弱势也是多种因素联合影响的结果。老年群体内部又是一个差异极大的群体。因此，笼统地说老年人是弱势群体是存在问题的。从制度层面来看，城镇职工退休金连续 11 年年涨幅高达 10%,2015 年全国退休职工的退休金已超过 2000 元/月，基本生活得到较好保障。而机关事业单位的退休金更是超过 4000 元/月。与此同时，城乡居民基础养老金只有 70 元/月，虽然实现了从无到有，但形同于无。体制内老年人由于有稳定的相对不错的养老金来源，可以安享晚年，少部分老年人因为退休金较高，生活富足，甚至可以到处游山玩水。与此同时，体制外的老年人，特别是农村老年人由于养老金收入微薄，远远不足以维持基本生活，而不得不从事繁重的体力劳动。有研究显示： 有 59. 4%的老人仍要参与田间劳作，有 76. 6% 的老人收入主要靠自己劳动所得和子女提供。随着年龄的增长，老人劳动能力逐渐丧失，导致收入来源不稳定，现金用度不足，消费层次低，有的甚至连基本的物质生活也难以维持。⑤ 而中国的农村老年人只要身体允许，多一直劳作到老，以此来保障自己的生活需要。出现上述情况的原因可能有： 一是生活习惯使然。几十年养成的习惯，劳动成为一种生活方式，一时难以改变； 二是经济所迫。缺少制度性的稳定经济来源； 三是农业生产所需。现行土地制度与制度性隔离，迫使年轻人进城打工，农村土地交给年迈父母耕种。老年人成为当下农业生产的主力军。这部分老年人既要从事农业生产，又要照料孙辈，还要家务劳动，其辛劳程度可见一斑。在这样一种制度安排下，城乡老年人的收入差距进一步拉大，城乡老年贫困之间的鸿沟会从“绝对贫困”到“绝对的相对贫困”方向恶化。
全国分别为城镇“三无”老人与农村“五保”老人建立了城镇社会福利院与农村敬老院。政府为了对外展示其对贫困老年人生活的重视与关心，纷纷专门建立了对外展示的城镇社会福利院与农村敬老院，这些作为对外窗口的养老机构许多奢华如星级宾馆或高档会所，变成政府的政绩工程，生活在其中的老年人成为晒幸福的木偶与道具，而普通的城镇社会福利院、特别是农村敬老院则多简陋如难民营。盆景中的老人的幸福生活与盆景外的老人的凄惨景况构成鲜明的对比，恍若生活在两个完全不同的世界。“现在农村属于政府养老的主要是五保户，在家庭养老的老人很少能够获得最低生活保障和临时救助”①。在最低生活保障制度实施过程中“看菜吃饭”的现象具有一定的普遍性，“应保尽保”可能只是一个美丽的传说。一方面，因各种原因确有极少部分不属于低保范围内的人进入低保； 另一方面，受政府财政支付能力的限制，低保制度基本上停留在看菜吃饭的阶段，依据政府财力情况确定筛选标准，把部分原本符合低保条件的人排除在外。
3. 权利捆绑与弱势损害
农村老年人新农保养老金领取，要与其子女参加新农保或社会保险挂钩。因而有部分农村老年人的养老金领取权利因子女没有缴纳新农保或社会保险而被剥夺，这种权利捆绑的做法严重侵犯了农村老年人的合法权益。② 批评者认为，“捆绑制”是“新农保”存在的一个重大制度性缺陷： 其一，“捆绑制”是对“新农保”自愿原则的违背，“捆绑”的实质是对农民自愿参保权利的一种间接剥夺； 其二，“捆绑制”类似于一种“连坐”,与“新农保”普惠宗旨存在冲突； 其三，“捆绑制”降低了“新农保”政策的公平性，实际上剥夺了许多老年人享受公共财政阳光的权利。③ 这种“连坐”机制既显得不人道，又增加了“新农保”的执行成本，使执行效果大打折扣，而且会带来许多潜在问题，甚至可能会把新农保所带来的诸多好处严重稀释，包括子女与父母的矛盾加大、“逆淘汰”等，严重损害了党和政府的形象与信誉。
4. 公平性缺失
由于中国目前的各项社会救助制度多是作为最低生活保障制度的配套制度设计的，彼此之间的独立性较差，因而社会救助的缺失与叠加现象非常普遍。例如，一旦纳入低保，其它专项救助制度多被叠加，虽然低保的救助标准不高，但由于在低保制度基础上叠加了很多专项救助制度，因而低保的含金量相对较高，而如果没有被纳入低保，其它专项救助制度则很难被覆盖到。且围绕这项制度的部门与利益太多，一旦被贴以“低保”标签，往往意味着教育、医疗、住房等专项救助计划的享受，这一方面可能会带来过度福利的风险，另一方面一刀切意味“潜在亟待救助”对象被“粗暴”地排除于政策之外，如何采取相对灵活的应对举措，还需要考虑到中国的一些特殊国情。在中国这样一个“人情社会”,往往还必须有严格的执行标准，而这在基层进行目标人群甄别时存在较多问题，僵硬的标准线往往会使处于贫困“边缘”的老人被排除在外，导致另外一种“赢者通吃”的负面结局。
5. 社会救助、社会保险与社会福利关系处理不当
社会保障应遵循雪中送炭而不是锦上添花的原则。在部分老年人还没有制度性地解决吃饭问题的情况下，中国政府却做了许多锦上添花的事情。例如，在老年农民普遍还没有制度性地解决吃饭问题的情况下，全国各地实施的尊老金制度与老年公共交通乘车优惠等，实际上是政府财政资源配置不当的具体表现。现在，很多学者鉴于人口老龄化发展速度快这一状况，建议建立强制性的老年护理保险，笔者实难苟同。原因有二： 一是中国现在的“五险一金”缴费比例过高，绝无半点提高的余地； 二是社会保险各险种之间存在着先后顺序之分，在农村老年人吃饭问题还没有制度性保障的情况下，给城市老年人解决医疗护理问题不仅代价巨大，且在价值层面令国人难以信服。
6. 服务性救助欠缺
贫困老人不仅面临物质生活资料的不足，而且传统的救助方式往往局限于实物和现金救助，却忽略了对贫困老人的服务救助。服务救助是对贫困老人提供其所需的日常照顾或护理等，尤其对高龄及长期患病的老人提供针对性的帮助是救助贫困老人的重要手段。在目前国情下，这一目标与理想显得非常奢侈，特别是在广大农村地区，随着中国少子老龄化程度的不断加深，提供为老服务的成本会变得愈加高昂，金钱与财力仅仅是重要的一面，老年贫困应对工作将面临越来越严峻的挑战。由此，引申出对老年贫困救助措施及其成效的反思与探讨。
