第四章 "智慧城管"域内外比较
当前的城市发展有两个首要的方面，分别是信息化和城镇化。要实现城市治理现代化，解决好现有城市管理问题，信息化手段必不可少。"智慧城管"是"智慧城市"最核心的内容，是新的城市建设与城市竞争力的主要过程，同样是城市治理现代化的基本方式。域内城市治理研究和"智慧城管"建设起步晚于域外发达城市，学习和借鉴域外发达城市治理的成就，尤其是"智慧城市"和"智慧城管"的成长，在杭州城市治理现代化的研究过程当中非常重要。
第一节 域内先进城市治理经验比较。
在中国首批十五个"智慧城市"的试点城市中，同样也是浙江省第一批的"智慧城市"试点城市，杭州市位列其中，上城区也成为了全国第一批九十个"智慧城市"的试点城区，在"智慧城市"建设上先行先试并探索取得了一定成绩。
"智慧城市"为城市治理的新理念被普遍接受后，域内其他城市通过"智慧城市"建设实现城市治理现代化的成就越来越多。由此，本文特地从北京市东城区、佛山市禅城区、上海市浦东新区这些比较成功的地区来对比并吸取经验，从而使杭州"智慧城市"得到一些成功的经验。
一、北京市东城区"大城管"治理。
作为首都功能核心区，北京市东城区按照首善一流的标准，在城市治理现代化方面整合城市管理部门职能，打破部门分割管理模式和部门利益化趋势，创新了城市智慧化治理格局，形成了统一规划、建设、管理、指挥、协调的"大城管"治理模式。首先是网格化管理方式，构成一体化共同服务治理平台。扶植由社区为单位的根基网格 589 个，城市管理单位网格 2314 个，按照"边界清晰、工作便利、大小适当"的原则，同时还设有公安、工商、城管、环卫等专业管理网格，实现了只要城市管理问题，"一口受理、一口办理"的一站式服务，同时将问题办理情况实时公开进度与办理结果，接受市民和效能监督。此外，北京市东城区还积极整合公共服务资源，利用"互联网+"方式，全面聚合城市管理、社会服务等公共服务资源，通过智能终端、有线电视、语音电话等多渠道和微信微博等自媒体平台，提出政务、公共事业、便民信息等多种服务与宣传，有效构建了区、街、社区和网格"三级平台、四级管理"的组织体系，大大提升了网格化城市管理的公共安全应急监督能力和城市政府现代化治理水平。第二则是智慧化管理体制，健全扁平式城市治理方式。早在 2010 年开始，北京市东城区着眼"国际化现代化新东城"发展定位，进一步完善了网格化管理模式，从区级顶层设计上，成立了东城区城市综合管理委员会，不仅成为北京市唯一的部门，而且统筹协调全区城市管理工作。通过定期联席会议会制度，准确的办理城市管理中的热难点问题，寻求城市治理建设的正确选择。在具体工作运行上，建立了东城区综合执法委员会，全面协调全区 26 个执法单位和20 个综合执法组，形成了城市问题执法"全面覆盖、无缝衔接、协同作战"的城市管理新格局。同步，东城区与"智慧城市"建设紧密结合，强化云计算、物联网等信息技术在拓展区域治理空间、建设服务型政府、改善生态环境等方面的应用，形成了"视频监控、车载监控、人工监控、公众监督"所有位置的监督，真实的完成了确切察觉问题、确切着手问题、确切解决问题。
二、上海市浦东新区多维度治理。
"智慧城市"作为一场新的信息技术改革与知识经济更深的研究之后产生的概念，也是城市化、信息化、工业化全新归并之后的建设内容。美国 IBM 公司2008 年首次提出"智慧地球"概念以来，国内许多城市与地区政府将城市未来发展定位在"智慧城市"上，从城市发展的方方面面进行"全覆盖"布局。作为全国改革开放最前沿城区之一的上海市浦东新区，借助于全国先行先试地区的东风，快速、敏锐地利用经济社会发展与信息化技术全国领先的独特优势，尽最大的能力做好"智慧城市"的发展和布局，着手于经过"智慧城市"的进步，从而实现城市治理现代化。"智慧浦东"就是其打造的城市治理新手段。
通过政府、社会、市民这三部分在协同化、网络化、数字化、智慧化的基础上，建成了我国第一个由"智慧城市"基本设备、"智慧城市"公共管理和服务、"智慧城市"信息服务经济建设、"智慧城市"人文科学素质智慧城市市民主观感知、"智慧城市"软环境发展等 6 大维度为重要内容的建设"智慧浦东"的标准，打造了一个中国"智慧城市"的"样板房".
三、佛山市禅城区信息共享治理。
广东省佛山市政治、经济、文化中心，禅城区点面结合、研究开发"智慧城市"的管理方法，让城市治理能够变得人性化、城市交通能够变得流畅、城市服务平台能够变得方便。打造电子政务云计算数据中心。整合基础设施资源，电子政务云建设包含区电子政务中心机房改造和电子政务云计算平台建设两个项目并升级提升改造，统筹全区硬件设备资源的利用，提高设备的使用效率和系统运行的高可靠性，并逐步将中心机房现有应用系统整合到云计算平台，实现服务能力增强、维护成本最小。同时，通过建立区级数据中心，明确了禅城区 37 个部门 260 个类别的政务信息共享方式和共享条件，构造出可以举行数据配合交换的平台，完成与省市的这一平台技术对接和共同交换，丰富和规范了政府内部重点工作提供了跨层级、跨部门数据共享的手段。2012-2013 年期间，仅政府 1 项重点工作，就通过数据共享交换平台共享了 19 万条数据，有力推进了城市政府协同工作和现化代治理能力。
第二节 域外发达城市治理经验比较。
"城市治理"这一理论源自于西方，是在二十世纪八九十年代产生的，当它传到我国的时候已经比较晚了。同时流传到我国较晚的还有一个概念，那就是"智慧城市"这一概念，它是由 IBM 公司在 2008 年时候首先提出的。我们应该不断学习那些走在前端的国家的城市治理经验和方法，来实现我国的城市治理现代化。本文选取了"智慧城市"作为城市治理模式的美国、日本、新加坡城市政府进行比较，他们具有城市治理起步早、发展成熟、体系完善等特点，为实现杭州的城市治理现代化供给较好的参照模型。
一、美国城市信息化治理。
美国政府非常重视利用前沿的现代科学技术来实现城市治理。比如，许多城市政府确立以居民服务和效率为中心的宗旨，通过网络每个人都可以直接与政府联系，许多具体事务如房屋征收、土地征用、个人纳税等都可以在互联网上操作。各大州的城市政府都不惜投入巨大财政资金，重点建设完善的地理信息系统。游客和市民通过地理信息系统不仅可以随时查阅所在城市的地貌特征、旅游景点、公共设施、城市规划、城市格局，还可以随时掌握与了解城市交通路况、停车泊位数量、公共厕所方位、监控探头设置，以便随时查找抵达目的地的路线和公共服务信息，而且还可以查阅其他城市甚至是某一建筑物的具体情况。这样既方便了市民与游客，也提高了城市政府的服务水平与能力，也提升了城市信息化水平与政府绩效管理水平。再如，对政府内部的管理，也基本实现了信息电子化，议会议题、政府部门各自工作职责与服务职能、政府采购、财政预算都详细地显示在电子信息平台中，不仅使城市政府在科学化决策中能准确全面地掌握相关基础信息与数据，又通过降低信息传递成本来实现减员增效目标。此外，通过统一设立 911 报警电话和咨询投诉热线，设立信息化服务专门机构，在政府官上网站上将所有政府应公共的信息完全公开，一来方便公众查阅和参与政府活动，二来方便公众对政府活动的监督，更加方便企事业单位和市民游客了解所处城市基本信息和政府服务内容。同时，城市政府还提供燃气、自来水、排水、公交、有线电视等网上账单支付服务，电子地图、企业注册和工业生产所需的各类许可证、个人申请许可的各类证件的网上申请，另有每一位议会和当局公职人员的联系方式。
二、日本城市公众参与治理。
东京的城市治理最为突出的特点就是能够大范围的让社会力量来参与到城市管理中，并重视城市的长远规划。一方面，东京政府在城市治理中始终坚持城市基础设施建设长远规划、重金投入的理念。
"共同沟"是在这当中最著名，同时也是最典型的城市基础设施理想模式。
东京政府为了建设这条总长底为 16 公里，堪称世界上规模最大的"共同沟",花费了 7 年的时间、投资近 30 亿美元，它将众多城市所必需的运行基础设施融为一体，充分利用了地下空间。而这所谓的"共同沟"其实就是一条地下管道井，它距离地下 10 米、高 5 米、宽 19 米，能够把上、中、下水管，燃气管，空调冷热管，通讯光缆以及电缆，电力缆，生活垃圾收集管等 9 种基础设施科学与合理地分布在地下管道进中，大大方便了管道检修，使城市功能更加通畅与高效运行，而且还避免了因为各家产权单位埋设管线带来的乱挖路、乱占道现象，同时更加减少了因道路开挖而带来的一系列政府许可项目，为政府权力清单"减负",提高行政效能。"共同沟"里，各种管道通过现代科技手段，功能各异、各显神通。比如为了节约用水而将污水进行轮回反复操纵的中水管；为了实现制冷与制热的区域和区别化，而分别提供两种温度的水--分别是7-15℃和 50-80℃的水，这就是空调热冷管；采取吸尘式的生活垃圾收集管，它以一种超级快的速度将那些生活垃圾送到其处理场所，而它的速度达到了90-100/小时。此外，东京政府为了避免"共同沟"遭到地震的影响，采用了防震系统和管道变型调节技术，同时还利用了信息手段进行 24 小时监控，并将地震的破坏尽量最大化的降低。
另一方面，东京城市的管理者在城市管理方面引入社会力量参与监督来治理城市。在城市运行环境管理的各个重要领域和主要环境都十分重视各种社会力量的积极参与和共同管理，调动一切可以调动的除政府以外的积极因素与资源，为"我"所用，同参与、共治理。如在城市生活垃圾管理中，《促进循环型社会建设基本条例》中从垃圾管理的源头上强化公众和社会组织的各自责任与义务。不仅公众在日常的工作学习生活中要积极践行环境保护理念，从点滴做起，减少或杜绝不必要的生活垃圾；而且政府机关、企事业单位、学校等单位群体也必须履行环保责任，特别做到"垃圾减量",将解决垃圾问题延伸到产品生产制造源头阶段，在产品设计和制造过程中强化环保理念，将产品使用后"再回收、再利用"最大化，能够到达生活垃圾的再循环利用和减量化。此外，在城市绿化和城市公园的日常管理与养护，主体都为公众自发的志愿者。
东京政府建立了针对个人和组织的绿化养护志愿者注册系统，统一对乐于参加城市绿化养护的志愿者和组织提供技术指导与活动管理，并实行统一的业务培训。在对环境影响评估的项目中，建立公众参与的环评体系，设立市民反馈意见提交环节，规定有必要时召开听证会，公开讨论市民对环评项目评估的意见建议。很多环境建设领域都建立了信息公开、意见表达、监督反馈等机制，很好地发挥了社会力量在城市管理与城市治理中的作用。
三、新加坡城市法制化治理。
新加坡能够从一个"脏乱差"的国家，经过快速的发展成为一个众所周知的发达国家，并被誉为"花园城市",而它只是东南亚的一个岛国，独立了仅仅 50 年，显然在城市治理方面，小国家，有大智慧。
新加坡城市治理的核心所在就是将管理、规划、建设这三者的关系做科学的处理。如果说科学规划统领城市发展的方向，是一个先决条件的话，那么三分建设，七分靠的是管理。彻底法制化管理并且能够有力执行是新加坡在城市治理方面的最大经验和成功点。新加坡建立了一套齐全、严酷、操作性强、切合实际的城市管理律例系统，便是为了可以做好城市管理工作。国家对城市的城市建筑、河道绿化、市政设施等各类城市管理实体硬件环境做了全面的规范。
管理者为了可以使每一个执法人员的工作实现有法可依，做到"无事不立法",而且对城市管理的每一个方面周全立法和顶层设计，对城市每一位违反法律的公众必定执法必严。
当然，执法必严的前提是城市管理法规要具有极强的操作性。新加坡之所以保证了以"严"执法，以超强力度执法，是因为它的城市管理法规对规定的事项以及制定办法和惩罚都进行了全面的规定，同时也避免了因执法队员素质差异导致的执法差别化和执法随意性。为了让城市的管理者和城市的居民能够更深入的了解城市管理问题以及其对解决问题的期盼，新加坡政府每年都会组织开展重大节会保障和全国性评比活动，同时也让其对城市管理这一工作的意义和更深入认识相关的法律法规。好比新加坡每一年都举行的"最洁净组屋区"的评选活动，这个活动是由 16 个市镇理事会构成，而每个理事会都要提交两个屋区和两个熟食中心参加这个比赛，主要考察的是居民的参与情况和维修清洁情况，这样就能通过这个评比活动可以看出居民和管理者参与城市管理的积极性，同时也能看出在考核期间每个理事会对城市管理所取得的成绩。除此之外，城市管理社会教育运动也是新加坡政府经常在全国范围内开展的活动。
"取缔乱抛垃圾运行"、"避免污化活动"、"保持新加坡洁净"、"反吐痰活动"等都是从开国到现在展开的全国性的教育活动，它使城市管理中的问题不断得到了解决，其城市管理方式也在不竭的完善和改良，同时城市管理水平、城市治理能力也在不竭提高和加强。
第三节 案例比较总结。
无论从域内城市治理现代化做得好的城市，还是从域外发达国家或发达城市在城市治理现代化的创新上，都以良法和善治的理论为指导并执行到底，不留治理空白与盲点。他们中高成本投入、高起点规划、高标准执行的经验做法中，信息共享实现扁平化治理、公众参与实现多中心治理、完善顶层设计实现法制化治理等值得杭州市"智慧城管"借鉴。总结的主要经验有：
其一，智慧化治理，高成本投入是基础。不管是北京市东城区、上海市浦东新区等域内这样通过"智慧城市"建设将其城市治理现代化的水平有了极大提高的，还是例如日本与美国等域外发达城市政府通过超前的发展理念建设城市运行基础设施的做法，如果想要提高城市基本设施的运行能力和智慧化管理水平，前期就必须投入大量的财政资金。一方面，没有前期大量财政资金的投入，就没有高水平的城市管理水平和现代化的城市治理能力。城市学研究专家型领导王国平认为"城市管理是生产力，城市管理是竞争力，是一座城市最大的优势和最重要的战略资源".另一方面，通过大成本的资本投入建设，能进一步理顺治理的体制机制，强化信息与资源共享的基础，实现协同管理，提高城市管理的绩效。
其二，多元化治理，高起点规划是前提。能够让城市发展永恒的主题是城市管理，而使城市功能得到全面提升、确保城市规划有效实施、城市建设有序推进的关键是规范、高效的城市治理。同域内外将城市治理做得好的政府比较，只要它的城市治理现代化实力越厉害的，城市治理现代化水平越高的，那么这个城市肯定是高起点规划，并且有着严格要求执行的城市规划工作。从另一个角度讲，一座有着高设点规划的城市，它的城市治理能力与水平必然也是高水平的。从实践经验看，新加坡、日本等域外发达城市，正是因为了有了高起点规划良好的城市运行基础设施，体现出城市政府的现代化治理水平，才能达到今天有目共睹的城市治理水平。同时，城市居民的响应是高起点规划必不可少的。只有公众广泛的参与其中，也能真正意义做好高起点规划，否则仅有政府官员或专家学者组成的研究决策，不能实现善治的目的，更不能实现治理能力的现代化。
其三，法制化治理，高标准执行是关键。在现代化城市治理中，无论现代科技手段如何先进、智慧城市建设如何发达，起决定因素的还是这座城市的管理者，人是决定因素。为此，北京、上海等域内一线城市发展与新加坡、日本、美国等域外一线城市发展比较，虽然北京、上海等城市在城市治理方面远远领先于域内其他城市，但是同域外大城市相比，城市现代化治理方面还是存在着很大的差距。这里的差距，主要体现人这个决定因素之中，体现在城市的管理者对城市治理顶层制度设计的执行力和法律法规执行的威慑力，赢在了执行力。
尤其是新加坡在城市治理中做到了"有法必依，执法必严",这是它治理城市成功的经验。由此可见，实现城市治理现代化的"关键和少数"是高度的法制化治理。
