第三章 国内外城市危机管理借鉴
第一节 国外城市危机管理。
一整套完善城市危机管理体系可以有效处置现代化的城市危机事件，在发达国家的现代城市文明发展历程中，发达国家城市危机管理体制经历了一个发展历程，进行时间已有一百余年，在这一过程中，发达国家尤其是美日等国的城市危机管理已经取得许多成果经验。他山之石，可以攻玉，通过与发达国家的城市危机管理经验进行对比，可以从中借鉴到对昆明市的城市危机管理建设的一些有益经验。在西方发达国家中，日本东京与美国纽约的城市危机管理具有很大的代表性，并且都各自具有特点。日本是一个自然灾害频繁的国家，东京的城市危机管理更多关注的是自然灾害的危机，主要预防的灾害有海啸、地震、火灾、水灾等，另外东京对非传统灾害也格外重视，如核恐怖、生物恐怖、化学恐怖等危机事件。美国由于其在国际社会中所扮演的世界警察角色，同时美国又是一个典型的移民国家，自纽约遭受 911 恐怖袭击后，纽约市主要关注的就是各类人为制造的危机，如各类恐怖袭击、社会动乱及城市基础设施遭到破坏等危机事件。下面就日本东京及美国纽约的城市危机管理经验进行基本对比。
一、日本东京的城市危机管理。
东京的城市危机管理积累了近百年的防灾减灾经验，有着丰富的城市危机管理经验。具体表现在以下几个方面：
（一）注意培养市民的危机意识和危机应对能力。
东京处于一个自然灾害频发、地域狭窄、基础资源匮乏、人口高度密集 ,同时又有经常发生各种人为破坏的危机事件，这使得东京非常重视教育市民保持危机意识。东京在全市重点地区设立了 32 个青少年之家，每年都组织东京青少年进行各种室内外危机应对演练，模拟各种危机发生时大家相互支援合作及自救行动，从小就对青少年进行危机理论应对和实践能力培养。据统计，仅在2011 年，日本发生福岛核事故后，东京就利用青少年之家近 131 万人进行了培训。另外，在东京的大街小巷，很容易就能找到明显的避难所指示牌，各大建筑物也都有显着的逃生路线图。东京市每年也会举行大型的综合防灾演练，通过演练提醒东京各单位和社会团体人员对发生危机的应对熟悉程度，同时也提醒和教育市民注意城市危机的发生。
（二）采取知事直管型危机管理体制，常设城市危机管理部门。
东京的城市危机管理经历了由单项防灾到综合防灾的演变过程。早在 2003年就在组织和制度上进行了合理调整，组建了"知事直管型危机管理体制",采取了行政首脑负责制的全政府危机管理的一元化管理模式。该模式设置了的"危机管理总监"一职，成立综合防灾部，建立了一个有效应对各式各样危机的全政府机构统一应对体制.综合防灾部设立危机管理总监、综合防灾部长、信息管理部长各一名，出现危机，综合防灾部快速做出向相关机构请求救援的决策和行动，立刻统一协调各政府部门各社会团体的应对危机。作为常设机构，该部门全天候运作，工作人员处理危机事件的素质很高、专业化非常强，无论遇到突发城市危机还是重大突发事件，都无需再另行筹备危机管理机构。
（三）注重法律及保障体系建设。
法律制度本身的作用就是保障危机管理过程的顺利进行，东京一直将危机管理的立法工作放在首要位置。目前东京的地方法规制度相当完善，在日本制定全国性的法律后，东京地方政府立即制定了相应的法律和实施细则，如《东京火灾对策条例》、《东京供水安全条例》等等。此外，为确保吸收社会团体、兄弟县市以及志愿者力量进行危机管理，东京事先与周边的 8 个市县政府签订了相互援助合作协定，与社会团体的协定一共签署了 44 个，做到平时相互交流信息，危机发生时相互支援。同时，东京政府网站上，对灾害危机处理都制定详细的行动纲领，并清楚罗列了个人、社会团体、政府各部门应对危机的方法，提供了一些针对性地对策和基础防灾知识.东京政府还备有大量应对各种灾害危机发生的战略储备物资，并且定期检查相关食品等物资的保值期，防止食品变质过期。
（四）对昆明市城市危机管理的借鉴。
昆明市城市危机管理要注意宣传教育工作，要注意培养市民的危机意识和危机应对能力，尤其是要注意青少年的危机意识培养，从小就对青少年进行危机理论应对和实践能力培养。定期举行大型的综合防灾演练，在增加市民对发生危机的应对熟悉程度同时也提醒和教育市民注意城市危机的发生。昆明可采取扁平化的垂直管理体制，以市长负责制的全政府危机管理的一元化管理模式，设立市级常设城市危机管理机构，精简区、县、街道等部门的危机管理机构，确保昆明市城市危机管理部门可以全天候运作和工作人员处理危机事件的高素质、专业化，做到无论遇到突发城市危机还是重大突发事件，都无需再另行筹备危机管理机构。同时，昆明市应加强相关法律制度的地方建设，在顶层设计不断完善的同时昆明市也要不断完善自身的法律和保障体系。
二、美国纽约的城市危机管理纽约市是美国的最重要的经济中心，华尔街就在纽约，同时纽约也是全世界的经济、政治和贸易中心之一，联合国总部地址也在纽约，其独特的经济、政治和历史地位对它的城市危机管理提出了更为严峻的挑战。为了应对复杂的城市危机，纽约市政府在 911 事件后，形成了一套完备有效的危机管理体系，具体主要体现在以下几个方面：
（一）政府和民间共同处置危机事件。
为应对复杂的城市危机事件，纽约市组建了由市长领导的城市危机管理办公室全面负责纽约市的城市（urban）危机管理，其日常工作主要是进行危机监控、危机处理以及加强与民间的信息沟通，及时通报、提醒要预防的危机，使纽约市民充分认识危机的存在，并为此做好充分的准备。另外，纽约市政府还积极推广"市民梯队"计划，该计划包含很多鼓励和培养市民参与危机管理的项目，如社区危机救助团队，它是一个以社区居民为主的志愿者队伍，成员要经过一定时间的培训，掌握一些基础的危机救援知识，当危机发生而救援队未赶来或者人员不足时，该团队将开展必要的临时救助。此外，政府还积极鼓励市民购买保险来减少危机发生后带来的损失。
（二）建立强大的危机管理信息网。
纽约市政府一贯重视其强大的互联网信息技术，懂得利用此资源进行信息网络的建设。目前，纽约已经建成了城市危机资源管理系统，它依托纽约发达的计算机网络平台来收集各政府部门的信息、资源、基础数据，将危机信息、应急资源、处置行动、救援人员等一系列信息纳入网络进行高度整合，以使其满足应对危机的各项基本要求。同时，纽约还将城市危机威胁等级分为 5 级警示，从高到低分别用红色、橙色、黄色、蓝色、绿色来表示，针对不同危机威胁，纽约市政府发布相应的危机预警等级.纽约市政府危机管理办公室的官方网页上每天都有明显的提醒，同时为市民提供及时有效的应对方法，可以说纽约市政府已经将网络信息技术运用的十分普遍。
（三）新闻媒体的积极参与。
城市危机管理中，信息的及时传播非常重要，新闻媒体尤其是网络媒体的作用也就越来越重要。在纽约，新闻媒体十分自由，是除了政府之外提供各种信息的主要渠道，在市民心理，有时更愿意相信新闻媒体而不是纽约市政府。较为明显的体现就是纽约遭受 911 恐怖袭击后，各大媒体都在第一时间开展跟踪报道，尤其是网络媒体特别突出，各大媒体对事件进行实时关注和报道，为市民快速准确了解事态实情发展及救援情况。西方国家的媒体往往十分专业、独立、自由，另外纽约市政府在处理危机时也一直坚持让市民知道危机真相为原则，相关法律甚至规定政府有责任向媒体公布危机真相，新闻媒体在危机管理中又承担监督和提醒政府的责任.目前来看，媒体在经历这么多城市危机事件后，都已经形成了一种新闻自律，在遇到城市危机后，在保持新闻报导的客观公正的同时，注重在危机中配合政府进行危机处置。
（四）对昆明市城市危机管理的借鉴。
昆明市的城市危机管理要加强与市民的良好沟通，充分发挥我党群众路线指导作用，做到相信群众、依靠群众、发动群众，城市危机管理部门要就危机监控、危机处理等方面及时与市民进行沟通，使昆明市民充分认识危机的存在，并为此做好充分的准备。昆明市可以依托计算机网络平台和移动 4G 技术，收集各方面的信息、资源、基础数据，充分发挥大数据优势，使其满足应对危机的各项基本要求。同时，昆明市可借鉴纽约的城市危机威胁等级制度，来建立健全昆明市的城市危机预警监测体系，通过互联网、移动终端等现代信息技术在第一时间将危险情况告知市民并提醒市民做好相关预防工作。要加大新闻宣传机制，在现在高度发达的信息化社会，信息消息是无法有效堵塞和屏蔽的，昆明市城市危机管理部门要充分利用现代网络信息技术和大数据优势，坚持让市民知道危机真相为原则第一时间向市民传播客观公正的消息，让市民快速准确了解事态实情发展及救援情况。
第二节 国内城市危机管理。
我国自 2001 年非典事件发生后，全国各主要城市都开始重视城市危机管理，很多城市都结合自己的实际情况，对危机管理作了积极有益的尝试，积累很多的经验。本文就结合昆明实际，就从广州、上海两个城市个案进行分析：
一、广州城市危机管理。
广州作为我国改革开放的前沿城市，是岭南地区政治经济文化中心，也是二十一世纪我国走出去战略和海上丝绸之路的起点城市之一。目前，广州市常住人口近 1300 万，是我国最着名的侨乡，加之经济发达文化开放，很多外籍人士也常年生活在广州，被喻为"第三世界的首都",同时也是珠江三角洲城市群的核心城市。面对如此复杂的情况，广州市的城市危机管理工作早在上世纪就开始了探索和尝试，目前也取得了一些经验。广州市的城市危机管理是以广州市公安局 110 报警系统为起点逐步建立起来的。其城市危机管理的特点主要有以下几点：
（一）组建了广州市社会联合行动服务小组。
目前，广州市以公安局 110 报警中心为依托，成立了公安、武警、消防、民防等 24 个政府部门共同组成的"广州市社会联合行动服务小组",该小组以市长为主要负责人，统一领导全市城市危机处理和应急救援工作。该小组将 110、119、122、12345、防洪、防灾、防空及水、电、气等公共事业危机管理纳入统一指挥调度平台，挂靠广州市公安局，与 110 指挥中心实行"两块牌子，一套班子".根据广州市政府的授权，当发生城市危机处理时，联动中心有权指挥、协调、调度、监督相关联动单位进行处置.其基本的危机处理模式为：110 报警平台统一受理全市各类各种求助报警电话，工作人员通过网络平台根据实际情况切转至相关职能部门。遇有重大城市危机时，平台工作人员在第一时间向"广州市社会联合行动服务小组"报告后，可按照具体情况及时将信息切转至不同的职能部门，并由其协同处置，充分发挥指挥平台在城市危机管理中的信息中枢作用。
（二）完善了相应城市危机管理机制和法律法规。
广州市城市危机管理除了依托广州市公安局建立社会联动机制外，市政府还分职能地建立了卫生防疫、恐怖事件、防汛防旱等应急机制，覆盖全市各类城市危机的应急网络在不断完善。广州还与中山、东莞、深圳、珠海等周边县市建立危机联合救援机制，确保重大危机发生时，各城市之间可以有效支援和帮助。同时，广州市还加强城市危机管理的相关法规规章建设，制定了如处突条例、部门信息通报和联动工作例会等制度，确保城市危机管理具备一定的法律保障。
（三）目前的管理模式无法有效应对新型危机。
广州市虽然采用的是政府授权公安局统筹城市危机的管理模式，公安局在城市危机发生时，可以统一指挥、协调相关部门，实现联合行动。但对城市危机事件的预防仍不够重视，可以看出采用的原则仍旧是重结果、保稳定。在当前城市危机事件多种多样、复杂多变的情况下，尤其是非传统城市安全的不断出现下，经常出现联动模式无法有效处理的危机事件，广州市采取了再设立相关危机管理的方式，虽然可以临时处置危机，但是造成多个指挥系统并存，彼此之间难以实现统一协调，同时也造成广州市有限的公共资源浪费发生。
（四）对昆明市城市危机管理的借鉴。
广州市的城市危机管理来看，昆明市可借鉴的地方主要有避免其重复设置危机管理机构的方式，充分整合现有危机管理部门和危机管理指挥体系，健全和完善昆明市的城市危机监测预警体系及指挥管理体系，确保信息沟通的及时有效。另外一个值得关注的是昆明可借鉴广州建立危机联合救援机制，成立符合西南特色的城市群联动救援模式。
二、上海城市危机管理。
上海作为我国重要的经济、文化、金融中心，也是一个人口密集的特大型城市，在经历了数次国际性的会议、博览会后，上海市城市危机管理方面积累了一些经验。
上海市制定的《上海市灾害事故紧急处置总体预案》体现了上海市城市危机管理的基本模式和思路，具体表现在预案中表述了在城市危机发生的情况时信息优化、资源配置和组织使用的处理方法，从信息、资源、组织三个方面入手，规范了上海市城市危机管理的防范、保障和应急指挥三大体系。具体有以下几点：
（一）建立和完善城市危机管理指挥系统。
上海市政府先后成立上海减灾小组、上海市应急联动中心，构建了城市危机管理的基本模式、完善了城市危机事件先期处理的相关规章制度和处理流程以及城市危机事件的紧急处置规定办法，形成了较为完善的危机管理指挥系统。
（二）城市危机管理保障体系较为完善。
上海市政府从信息、通信、指挥技术、治安、物资、资金、科研、立法、工程、队伍、交通、医疗等方面制定了详细的规章制度，进而为城市危机管理提供了较为完善的保障体系。
（三）城市危机处置防范体系较为完备。
上海市一直高度重视城市危机处置防范的基础科研工作，并对相应的城市危机技术装备研发和配制提供必要的经费保障。每年都组织公务员、市民、学生进行城市危机教育，进行应对城市危机事件进行综合演练。按照政府与市民共同应对城市危机事件的原则，组建了上海市城市综合减灾信息网，及时准确发布防灾减灾信息，并筹建了群众性志愿者救援队伍，进而完善了上海市城市危机处置防范体系。
（四）对昆明市城市危机管理的借鉴。
昆明市是上海市对口帮扶云南的重点城市之一，可以说昆明市目前的城市危机管理很多都是借鉴和参考上海的城市危机管理情况来建立和完善的。结合昆明市目前城市危机管理的实际，昆明市城市危机管理应重点加强对昆明市现有资源进行有效配置，加大组织、信息、资源三方面的关注度，不断健全昆明市城市危机管理的指挥、保障和防范三大体系。
