第一章 概念界定及理论基础
第一节 相关概念界定。
一、危机的界定。
单就从"危机（crisis）"的汉语字面解释可理解为危险与机遇并存，是检验危机管理者决策和解决问题能力的关键点，是个人、集体、社会发展和进步的转折点。汉语词典中解释为：指令人感到危险紧要的时刻；指一种产生危险的根源；严重困难的紧急时刻；指一种十分紧要的危险关头；也指一种处于特别危险的境地，即将发生祸害的末端。
危机事件的发生有着千变万化的现实场景，到目前为止，危机管理研究学者们仍无法对危机下一个全面且确切的定义，来定义危机的特点以及与之对应的危机管理系统。
国际危机研究的领跑者赫尔曼（Hermann）（1972 年）就曾尝试着给危机下了一个定义：危机是一种特殊的情境状态，其决策主体的核心目标存在危险时，决策主体在改变决策之间只有有限的反应时间，其情景发生不在决策主体的意料当中。从这个定义中我们可以看出危机产生的必要条件：决策主体的核心目标存在危险、有限的反应时间和意外性。可以看出，这个危机定义是基于决策理论的"决策取向型"定义，"其优点在于强调危机情境中决策的艰难选择".
另外一位危机研究大师福斯特（Foster）（1978 年）指出，危机必须具备以下四个特征：一是急需快速做出决策，二是严重缺乏必要的训练有素的人力，三是缺乏必要的物质资源，四是有限的时间限制。美国危机研究专家罗伯特（Robert）（2001 年）则认为：危机应包括三个方面：一是对人员和资源构成威胁；二是事件失控；三是对人员、资源和组织造成可控或不可控的影响。罗伯特认为危机的定义应有以下四个要素：一是反应时间有限；二是必须立刻做出决策；三是信息缺失或不真实；四是处置危机所需的人力、物力超过了实际拥有数量.
薛澜教授（2003年）认为危机通常是在决策者核心价值观念受到严重威胁或挑战时、面临危机信息极不透明、事态发展呈现不可预知性和需短时间做出决策等诸多不利因素的汇聚。换言之，"危机"就是潜在的各种社会矛盾与问题积聚积累到一定程度后激化的表现形式，亦可理解为是冲突双方试图通过非常规或极端的方式，督促政府解决没有预判或长期无法解决的问题.张成福教授则认为：危机是一种紧急事件或紧急状态，危机的出现和爆发将严重影响社会生活的正常运行，对人民生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会日常净化能力，要求政府和社会采取特殊的措施和方法加以解决.
综合国内外学者观点，本研究认为危机有以下四个特点：
1.不可预知性：危机爆发的时间、规模、态势以及影响深度，都是不可预知和判断。如 2013 年昆明"719"暴雨事件及 2014 年昆明火车发生的暴恐事件。
2.聚焦性：在现代信息时代，有关危机信息传播速度会比危机发展的速度要快很多。加之现代媒体特别是网络媒体与自媒体对危机来说，如有良好的助燃剂一样将会对危机形成巨大的聚焦效应。
3.破坏性：不论什么性质和规模的危机，由于其不可预知性，都必然会不同程度地造成破坏，引起人们的恐慌，加之决策者决策的时间和掌握信息的有限，会导致决策出现不合理之处，从而带来不必要的损失和破坏。
4.紧迫性：无论什么危机，只要一旦爆发，其破坏性就会被迅速的释放，并呈快速扩展之势，若不能第一时间有效控制，危机就会加速恶化，造成更加严重的损失。如 2015 年 3 月 4 日凌晨，昆明市官渡区彩云北路东盟联丰农产品商贸中心发生一起火灾，加上每年的三四月份为昆明干燥大风天气，虽救灾及时，但灾情仍快速蔓延，最终仍造成 12 人死亡的危机事件。
对于危机的界定，本研究认为可以理解为：对人民生命财产安全或决策者核心价值观念构成严重挑战或威胁，而决策信息又缺失且不透明，事态发展存在性和需要极大的不可预知性并需要决策者迅速做出决策等不利情境的汇聚。
二、危机管理的内涵。
在对"危机"这个核心概念进行界定后，就有利于对危机管理的进行恰当合适的解释。危机管理的概念国内外学术界对此的解释也非常多，国外通常把危机管理称之为危机沟通管理，认为危机管理的基本对策在于加强危机信息的披露和与民众的有效沟通，争取民众的理解和支持。欧美国家的危机管理研究普遍认为危机管理是决策者为应对各种各样危机所进行的计划决策、动态调整、化解处置等系列管理措施和办法，包括规避危机、控制危机、解决危机与解决危机后的恢复等不断总结和调整的动态过程。其危机管理的目的在于降低或消除危机所带来的威胁和损失.
我国学术界一般把危机管理称为"突发事件应对"、"紧急状态管理",许多学者认为，危机管理包含对危机事前、事中、事后各方面的管理，我们进行危机管理就是要在偶然因素中发现必然因素，在危机中发现有利因素，把握住危机的规律性，掌握危机的处置方法，尽可能避免危机所造成的破坏和损失，并且能够缓解危机，变害为利。对目前学术界的危机管理进行梳理后可以得知，恰当的危机管理需要做到以下几个方面：预防并控制危机；转移或控制危机的根源、范围和影响；完善对危机的反应措施；完善修复危机管理预案；危机后的恢复与重建，有效地减轻危机造成的损害。
因此，本研究对危机管理内涵的理解为：通过监测预警、防控与应急处理、灾害评估与恢复等方法，有效介入危机情境，利用有效手段控制危机扩散，减弱或消除危机所造成的破坏和损失，如有可能将危机转化为机会、机遇，通过危机管理，达到减弱或消除危机和预防今后再次发生类似危机的目的。在明确危机管理内涵的基础上，接下来对城市危机管理进行探讨。
三、城市危机管理的理解。
无论是发达国家还是发展中国家，目前仍未形成完整、权威、统一的包括城市安全管理的理论框架在内的城市危机管理理论。若要对城市危机管理下一个恰当合适的定义，还必须对城市危机进行必要的阐述。现代城市面临着信息化、全球化、城市化诱发的生态风险、技术风险、制度风险等危机事件，这些事件被称为城市危机事件。可以看出城市危机是由自然或人为因素引起的，对城市居民的生命财产安全构成威胁，影响城市系统正常运行的突发事件。它具有突发性、不确定性、紧迫性、连带性、区域性、两面性等特征.根据我国转型期政治经济文化实际情况和危机的发生过程、性质和机理，我国城市危机管理主要是以应对自然危机、事故危机、公共卫生危机、社会安全危机为主，同时注意与时俱进，不断加大对国际危机、非传统安全危机等一系列新型危机的应对。依据城市危机可能造成的危害程度、波及范围、影响力大小、人员及财产损失等情况，可以将城市危机由高到低划分为特别重大（I 级）、重大（II 级）、较大（III 级）、一般（IV 级）四个级别。城市危机与所有其他类型的危机一样，其发生和发展，都有一定的规律可循。按照城市危机发生的规律，城市危机管理在宏观上可分为事前、事发、事中、事后四个阶段。这也决定了城市危机管理的四大基本程序：预警监测、应急、消除、事后恢复，落实到具体的管理程序上则是预防与应急准备、监测与预警、危机处置与救援、事后恢复与重建.
城市危机管理的重点则是事前预防、预警管理以及事后追责、杜绝危机再发生管理，其他不应忽视的要点还有城市危机管理体系的法制建设、危机管理的行政转变及危机管理的国际合作。
根据本文对"危机"、"危机管理"的概念界定，本研究就城市危机管理定义如下：即发生在城市（urban）中的，对人民生命财产安全或决策者核心价值观念构成严重挑战或威胁，而决策信息又缺失且不透明，事态发展存在极大的不可预知性并需要决策者迅速做出决策进行有效介入、采取行动积极控制危机的扩散，努力减弱危机所造成的危害和损失，甚至将危机转化为机会、机遇的一系列措施。
第二节 理论基础。
一、社会燃烧理论。
随着我国的城市危机事件给人民生命财产安全带来越来越大的安全隐患，为此组建一个完善健全的城市危机管理机构来处置城市危机就显得十分重要，这也是构建社会主义和谐社会的题中之意，是全面落实党的十八党创新社会管理的基本要求的具体体现。在党的十六大召开以来，经过多年城市危机管理机制建设方面的不断摸索发展，在面临一些重要的城市危机的时候，我国城市危机管理者已经可以将各种理论知识与城市危机实际情况相结合，构建较为完善的城市危机处置体系。在这些理论当中，牛文元教授提出的社会燃烧理论即可作为城市危机管理的理论依据，该理论从分析社会问题着手，以构建合理恰当的城市安全、社会安全的预警机制为导向，进而用来预测城市的安全与稳定。
牛教授提出的社会燃烧理论是以自然社会中的燃烧产生所必备具备的燃烧物质、助燃剂和点火温度三个因素来进行分析研究。该理论认为若三个因素无法同时具备的话，燃烧物质就不可能被点燃发生燃烧。牛教授将社会秩序的失序、产生动乱与发生燃烧现象情况进行了合适的对比。该理论把社会秩序失序的原因类比为自然界的燃烧物质，即人与人之间、人与自然之间产生不协调和不和谐的关系，并导致人与人之间权利与利益分配不公平等因素。对于助燃剂的类比，该理论认为现代媒体尤其是网络媒体的网络传播即可视为助燃剂，这些各类媒体通过信息传递的不对称性，对危机事件过分夸大，无中生有，在真实消息中夹杂大量谣言进行传播，导致人民群众无法进行正确理性地对事件做出判断，促使个人自保自护的过分追求和集体社会不安的心理因素过分聚焦放大等，进而使这些因素成为促使危机事件产生的良好的助燃剂。最后，就是点火温度的类比，该理论把诸如重大群体性事件，特大自然灾害，暴力恐怖事件等城市危机事件比作为点火温度，也把点火温度称之为"导火索".社会燃烧理论认为只有确保人与人之间、人与自然之间的关系达到充分的协调与和谐才可以使让整个社会处于一种理论意义上的绝对稳定状态。如果有破坏人与人之间、人与自然之间平衡与和谐关系的事情发生时，就会形成不同程度的影响社会稳定状态的"负能量",即形成引起社会失序的"燃烧物质".当"燃烧物质"的量积累达到快发生质变时，在新闻媒体或者是舆论的有意推动下（即助燃剂），便会在一定的地理空间中聚集大量的人口，如果这个时候出现了引起社会失序的"点火温度",那么就会产生质变使社会处于失衡与不稳定当中，甚至会发生使社会崩溃的危机事件。
从社会燃烧理论中可以知道，危机事件的爆发实质上就是一个从量变到质变，整个系统逐渐被打破和摧毁的过程，看似突发的，不可以预测的危机事件，其实是有规律可循的。我国政府的危机管理部门日常处置危机问题时缺乏及时有效科学的处置手段，使得燃烧物质不断积累。因此，为避免燃烧物质的积累，政府在正常的危机管理中必须要妥善、及时、科学、民主、公正地处理好每一个危机问题。在制定长效机制的法律法规和制度建设中，要确保可以有效平衡和处理各利益团体的权力和利益关系，以便尽量消除"燃烧物质"的产生和积累。要充分利用现代技术釆取科学民主的决策方式，制定出有利于危机解决和消除而又不会造成燃烧物质的堆积和积累的合理恰当方案来处置危机事件，进而在源头上尽可能地降低危机发生的概率。据国家统计局 2014 年统计年鉴中的统计数据，从 2006 年至 2013 年我国居民收入从 11759.5 元（人民币）稳步增长到 2013 年的 26955.1 元（人民币）.根据人民币对美元汇率来换算，从 2006年到 2013 年为止，我国居民人均收入正好在 1000-3000 美元之间,且目前依然处于这个阶段，这个阶段正对应着人类社会发展历程中的"非稳定"的阶段，容易造成人与人、人与自然之间的关系失衡，社会失序。在我国改革开放进入深水区的过程中，目前正处处在改革开放的攻坚克难期，正在或者将暴露各种各样深层次的社会、阶层、民族矛盾，不同利益群体之间的矛盾都有可能是引发城市危机事件、破坏社会和平稳定的因素。我国政府若可以对中国社会稳定总体态势和重大的突发性城市危机事件从战略判断的高度来做出及时的判断和预测，有效消除引起危机事件燃烧物质，降低危机事件发生的可能性，并对危机的具体特性来研究制定有针对性的危机处置措施，这对于进入二十一世纪的我国政府的提高危机管理和处置水平具有十分重要的意义。
二、社会冲突理论。
在现代社会生活中，社会冲突是一种非常普遍的社会现象，由于人与人、人与自然之间，不同利益团体、不同阶层之间都有各自的利益诉讼，必然就存在不可避免地矛盾与摩擦。当各种社会矛盾和社会冲突积累到了一定程度便会发生质变引起城市危机事件的产生。为有效应对和解决社会现实里存在的人与自然、人与人之间及不同利益群体之间的各种矛盾，社会冲突理论便应用而生，该理论对于我国政府提高城市危机管理水平，构建全面小康社会，实现中国梦具有重要的指导意义。
起源于欧美等西方国家的社会冲突理论是在结构功能主义的基础上不断发展起来的，它是西方社会理论的重要组成部分。第二次世界大战结束之后，西方国家社会的各种矛盾不断激化，社会日益动荡，为了寻找解决困扰政府管理层的种种社会问题的行之有效的方法，学术界渴望对社会现实中的各种矛盾和冲突在理论上进行的恰当合理解释。故而，以达伦多夫、科塞等人为主要代表的社会冲突理论便随之产生。达伦多夫（1963）认为，社会结构中的阶级结构是社会冲突的根源。统治与被统治之间的权威关系是这种阶级结构划分的根据，这种阶级结构划分导致了权力和利益分配的不公平不均衡，进而使个人或组织在互动时产生了矛盾冲突。当权力和利益的差别性分配日益积累进而激化了各个团体间的矛盾时，社会冲突就形成了.存在于社会运行中的社会冲突是当前学术界对社会冲突理论的主要研究方面，对其理解可分为两个方面：第一方面是狭义的社会冲突，是指冲突方的目标相斥，且双方都意识到自己处于冲突对立状态，进而采取公开、直接的对抗行为，例如暴恐事件、游行示威等，而这样的对抗和冲突过程中一般会使他人的利益受损；第二方面是广义的社会冲突，即整个社会中任何形式的不兼容都可看作社会冲突，且不一定会出现明显的对立或对抗方式，这就扩大了社会冲突的时间与空间范围.然而社会冲突在破坏社会整体的和谐与稳定的同时也促进了社会团结、一致与社会整合，就如原始森林的防火一样，需要一定程度的局部的森林小火来燃烧枯叶以防止枯叶积聚过多而造成无法控制的森林大火，进而整个森林都造成无法挽回的损失。因此我们应该辩证地看待各种社会冲突现象，学会合理地运用科学的理论知识来指导实践工作，进而提高政府职能部门处理各类社会问题的能力和水平。
目前，我国改革已经进入攻坚期和深水区,各种社会矛盾和冲突也日益激烈，有些甚至非常复杂多变，主要表现在新产生的利益群体与既得利益集团之间的矛盾与冲突上。当前我国在城市化进程中面临的社会冲突大多属于非对抗性质的，针对一些具体的社会问题所引起的不同阶层之间利益的冲突。因此冲突群体间除了一般的对立关系外，更多的是一种利益协调和整合关系。如果政府职能部门能够正确地认识不同社会冲突的性质，运用科学的方法进行合理处置，就能够快速有效地阻止城市系统的结构固化，从而使城市焕发新的活力，进而使城市重新整合并且保持城市的稳定发展。研究和分析社会冲突理论有助于揭示社会冲突的本质和功能，促进政府职能部门寻找化解冲突的正确途径和有效方法，对建设社会主义和谐社会，全面建设小康社会，促进政府合理处理城市危机具有借鉴意义。政府管理者在看到社会利益冲突对社会的发展进步造成消极负面影响的同时，也不能忽视它带来的积极的正面影响。其中最主要的积极正面影响就是逐步建立和完善"安全阀制度":社会冲突能够有效地引起整个社会的关注，从而促使政府职能部门为保持原有利益运行机制动态上的稳定性，积极地釆取有效措施对其及时进行调整。在社会稳定发展的过程中，政府管理者也必须认真寻找社会冲突的深层次原因，分析其对社会各利益群体产生的影响，并合理区分各种社会冲突，从而制定出相应的对策促进社会的稳定和谐和发展。根据社会冲突理论的内涵，政府管理者也要注意量的把握，为了保证社会生活生产的稳定有序，政府管理者应尽力把冲突程度控制在一定范围内，这就要求政府管理者要在社会冲突的量上做出科学合理的把握，根据社会冲突的不同程度，及时地制定相关政策以缓和社会冲突，减小其造成的不良影响。
三、城市安全理论。
城市安全理论是上海社会科学院教授沈国明提出的重要理论。该理论以危机管理和国家安全理论为基础，综合运用政治学、社会学、心理学以及城市学等理论，把城市这类特定的社会组织作为研究对象，进而形成了"城市安全"这一概念，即处于城市（urban）范围内的人、财、物、地及各种正当合理合法活动的安全，它用新视角、新方法从城市安全本身、影响城市安全的因素、危害城市安全的因素和城市安全保障体系四个方面入手进行研究分析为我国城市安全管理提供了充分的理论依据和示范作用.
当前，我国正处在城市化快速发展的时期，根据国家统计局数据显示，从2002 年至 2012 年，我国城镇化率以平均每年 1.35%速度发展，到 2012 年，我国城镇人口比重达到 53%.按照党的十八大提出要加快中国城镇化建设的要求，据预测，到 2050 年我国的城镇化率将达到 70%以上.随着我国城市化进程加剧，城市的风险系数也相应地提高，相对农村而言，城市人口不仅仅在数量上所占比重增大，而且在密集程度上也远远超过农村，由于城市的特殊地位，从而使城市人口的安全不仅成为整个国民安全的重要组织部分，也成为整个国民安全的重点。加之城市在经济、政治、金融、军事、文化、信息等方面的比重也远远高于农村，由此就使得城市安全成为整个国家安全的重要内容，而且在全球化浪潮的不断向前推进下，许多大城市已经成为国际化大都市，其城市安全的意义在一定程度上甚至超越了国家安全的意义，其安全在整个人类安全和世界安全中也占据重要地位。因此我们必须高度重视城市安全，然而城市由于人口集中、经济密度大、城市各系统关联程度又非常紧密等因素，使得城市在危机面前就是一个脆弱的极易受到更大破坏、造成巨大损失的系统。因此从国家安全的高度出发，政府应对城市社会稳定总体态势做出有效管控，城市安全理论就是一个重要的理论依据，它的作用主要是为了揭示城市安全的客观规律，探寻城市安全管理的合理模式，然后服务于城市安全的管理活动，进而为城市安全活动提供科学的理论依据，这对我国政府提高和增强城市危机管理水平和力度，加强社会管理，构建社会主义和谐社会具有极其重要的意义。
