第二章 昆明市城市危机管理现状和存在的问题
第一节 昆明市城市危机概述。
一、昆明近年发展概述。
昆明（Kunming），又名"春城",作为云南省仅有的特大城市，在云南发挥着其他城市无法替代的政治、经济作用，其作为我国西部地区的中心城市和商业、旅游城市，二十一世纪我国面向南亚、东南亚开放以及实现"一带一路"战略的重要枢纽和门户。目前，常住人口为 658 万人，城镇人口比重为 68%,约为 466 万（2013 年）。当前，昆明正在努力建设成为中国面向西南开放的区域性国际城市和面向东南亚、南亚开放的"桥头堡".从这个角度来看，昆明市的城市安全意义在一定程度上甚至超越了国家安全的意义，其安全在东南亚、南亚安全和世界安全中也占据了重要地位。加之，昆明市经济快速发展，综合实力显着增强，城市功能得到明显提升，市域城镇体系建设取得重大发展，以改善民生为重点的和谐社会建设得到全面加强。以 2013 年经济增长数据为例，2013年昆明市 GDP 生产总值 3415.31 亿元，按实际购买力计算，比上一年增长 12.8%.
其中，工业产值增加 175.27 亿元，比上一年增长 6.8%;农业产值增加 1537.11亿元，比上一年增长 13.2%;服务业产值增加 1702.93 亿元，同比增长 13.1%.
三大产业结构比例为 5.1:45.0:49.9.人均生产总值达到 52096 元.
全市地方公共财政预算收入完成 450.75 亿元，同比增长 19.1%,其中，税收收入 395.91 亿元，增长 16.8%.在税收收入中，增值税 55.22 亿元，营业税161.06 亿元。地方公共财政预算支出 585.75 亿元，增长 11.5%.2013 年，全市规模以上固定资产投资完成 2931.5 亿元，比上年增长 25.0%.在全市规模以上固定资产投资中，第一产业完成投资 14.54 亿元，与上一年相比下降 37.2%;第二产业农业的投资近 600 亿元，与上一年相比增长 15%;第三产业投资额度近2300 亿元，与上一年相比增长 29%.2013 年全市居民人均可支配收入达到近 2.9万元，与上一年相比增长近 12%.昆明市的快速发展，导致人口集中、经济密度增大、城市各系统关联程度非常紧密，使得昆明市在危机面前就是一个脆弱的极易受到更大破坏、造成巨大损失的系统，其发生危机后将产生巨大的影响。
因此我们必须高度重视昆明市的城市安全，从国家安全和区域安全的高度来重视昆明城市危机，提高昆明城市危机管理水平，创新社会管理，构建和谐昆明、安全昆明。
二、昆明市城市危机的特点。
昆明市正处在经济发展和社会转型的关键时期，各种类型各种原因传统和非传统风险，自然风险和社会风险相互交织存在，昆明城市安全面临严峻的考验与挑战。从目前的情况来看，昆明城市危机主要有以下五个方面。
（一）危机事件呈高频率、多领域发生的态势。
仅在 2014 年，昆明就排查出 1497 个地质灾害隐患点②,火灾、地陷、水灾、地震等灾害频发，影响较大危机事件如昆明主城区发生的自来水供水危机事件、昆明火车站发生的 301 暴恐事件及明通小学 926 踩踏事件，加之频繁发生地交通事故、环境污染、生产事故、食品安全事故等，可以说在各个领域都发生了危机事件，使得昆明处在各种城市危机频繁的窘境之下。
（二）非传统安全问题已成为昆明城市安全的主要威胁。
群体性冲突事件、重特大交通事故、安全生产事故、城市化学污染、暴力恐怖事件等非传统安全方面的灾害频频发生，如 2008 年昆明公交车爆炸案；2013年的昆明反 PX 事件；2014 年机场高速爆堵事件等，不时威胁着城市安全，严重威胁了人民群众的生命财产安全。
（三）危机灾害影响的外延性，扩散性极强。
受昆明城市人口流动量大，交通便利、现代信息技术相对发达，加上现代媒体尤其是微信、微博等自媒体传播效应，使危机灾害影响在地理上空间扩散十分迅速。如在 2013 年日本 311 福岛核事故危机中，昆明很多市民受消息传播的不透明导致谣言肆意传播使昆明市民患上了群体性的核辐射恐怖心理综合症，民众恐慌迅速蔓延、谣言加速传播，产生了非理性食盐抢购局面，导致昆明食盐供给发生危机。又如 2013 年的 719 暴雨危机，引起的昆明市市民对方便面、矿泉水、蜡烛等生活物品的抢购。
（四）危机事件具有特别强的共振性。
由于昆明城市各个系统的复杂性、相关关联度和依赖度极高，如果昆明发生某一类别某一事件的城市危机，往往危机事件的 "多米诺骨牌效应"与"连锁效应",使得危机事件日趋复杂，造成更大的城市危机事件发生。较为典型的事例就昆明二环高架发生特大交通事故后导致的全城交通大拥堵事件。
（五）危机事件影响的国际性。
昆明正在建设成为中国面向西南开放的区域性国际城市和面向东南亚、南亚开放的"桥头堡",每年都举办"中国昆明出口商品交易会"、"中国国际旅游交易会"、"中国昆明国际旅游节"等大型国际活动，如 2010 年 3 月昆明城管打人引发的群体性事件，引起了国际社会的广泛关注，西方反华势力借机就中国人权、民主等问题进行炒作，给昆明市的城市形象造成了极其负面的影响；又如 2013 年网上流传的昆明艾滋病人数事件不断导致昆明市市民的恐慌，而且还造成了极其恶劣的国内国际影响。
三、昆明市城市危机面临的形势。
目前，昆明市正处于全面建设小康社会的关键时期，处于加快转变经济发展方式的攻坚时期，同时也是全面推进昆明城市危机管理体系建设的重要时期。
在 2011 年 8 月 8 日昆明市第十次党代会上《加快建设区域性国际城市为在科学发展社会和谐中造福人民而奋斗》的报告中提出：要建立统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的城市危机管理制度，健全预警防控和应急处置相结合、传统方法与现代手段相结合的城市安全体系。报告具体明确了昆明市城市危机应急体系建设的目标和要求，是昆明市进一步加强城市危机应急体系建设，切实提升危机事件预防与处置的综合能力提供了难得的历史性机遇。但目前昆明市面临依然严峻城市危机事件形势。具体主要体现的以下几个方面：
1.自然灾害方面。
在全球气候的不断发生异常变化的情况下，受昆明市特殊的高原地理环境和干湿大风等复杂的气候条件，加之地质条件复杂，昆明市目前已处于极端天气气候事件高发期。受印度洋大陆板块沿亚欧大陆滇缅弧向东不断俯冲和青藏高原地块侧向挤压双重动力作用的影响，昆明及周边的地壳运动和地震活动将越来越频繁。昆明脆弱的地质环境，加上近几年的连续干旱、短时间集中降雨和人类的生产活动的破坏，极易造成非常不可控的地质灾害事件发生。
2.事故灾难方面。
昆明市的基础设施目前仍不完善，相关的安全配套设施长期缺乏足够的投入，以及部分昆明市民的安全危机意识不强，事故灾难很难有效降低和减少。
昆明市的道路交通事故仍然频繁，危险化学品生产行业、建筑施工行业等高危行业安全仍存在许多漏洞，公路、轻轨、铁路等大中型基础设施建设项目增加，导致对施工企业的监管难度加大，引发重大事故的可能性增加，部分县（市）区和行业生产安全事故易发。
3.公共卫生方面。
昆明作为全省政治、经济、文化中心，人口流动十分巨大这就不可避免地导致省内外、国内外传染病传入昆明市的威胁长期存在，加之昆明市城市卫生基础不完善、疾病传播广、发病率高，突发公共卫生事件的形势严峻，发生重大动物疫情的风险依然存在。
4.社会安全方面。
当前正是昆明市加快发展的战略机遇期，同时也是各种各样矛盾的凸现期。
伴随桥头堡建设，新型工业化、城镇化进程加速，城市竞争加剧，人口流动加速，收入分配差距逐步扩大的趋势在现阶段仍无法有效控制，改革发展进入深水区，面临的不确定因素、不稳定因素逐渐增多，维护社会治安和社会稳定的形势复杂多变、较为严峻。
第二节 昆明市城市危机管理现状。
目前在我国还没有形成完整、统一、权威的危机管理理论，包括城市危机管理理论。相对对于欧美国家的"危机管理"概念，我国政府根据全国人民代表大会于 2007 年通过的《中华人民共和国突发事件应对法》所规定的规范词汇，目前统一使用是"突发事件应对"一词。所谓"突发事件应对"是我国政府危机管理的总体大概概念，其细分的小概念有"应急准备"、"应急处置"、 "应急管理"等概念。按照国务院针对全国城市危机管理的要求，昆明市面对城市危机时，采取的模式就是应急管理模式。图 2.2 为昆明市城市危机管理的发展历程图。
从上图可以看出，早在 2005 年 11 月，昆明市政府就制定了《昆明市突发公共事件总体应急预案》，到 2012 年，城市危机应急管理已基本形成了"横向到边，纵向到底"的预案机制，初步完善了监测预测、信息报告、应急响应和灾后恢复重建等应急机制，应急管理机构也逐步完善、应急保障能力不断增强，截至 2014 年底，已基本形成了"政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与"的应急管理工作格局，逐步实现了昆明市城市危机管理规范化、制度化和法制化。
我们可以了解到目前昆明市城市危机管理主要体现在八个方面：
（一）城市危机管理组织体系逐步建立。
截至 2014 年底，昆明市共组建城市危机管理机构 435 个,完成了昆明市城市危机管理机构的升格、人员增编工作，明确了昆明市应急委与昆明市应急办的机构职责，理顺了昆明市城市危机管理与各专项指挥机构之间的关系。五华区、西山区、官渡区、呈贡区、安宁市等县（市）区都成立了机构相对独立、职责明晰的城市危机管理机构，配备了专门工作人员，初步形成了"条块结合、职责明晰"的城市危机管理组织体系。
（二）城市危机管理预案不断完善。
据不完全统计，昆明市已制定各级各类危机管理预案 13582 个,基本覆盖市、县、乡、村四级。2008 年下发《昆明市人民政府办公厅关于修订现有应急预案的通知》后，初步形成了部门制定、危机管理部门审核、政府发布的制度化流程， 2010 年结合昆明市实际情况又再一次对《昆明市突发公共事件总体应急预案》进行了修订，各县（市）区和市级相关部门也结合实际开展了危机管理预案修订工作，保证了预案的科学性、实用性、可操作性，实现了城市危机管理预案修订常态化，建成了"全面覆盖、动态管理、高效实用"的城市危机管理预案体系。
（三）城市危机管理体制逐步完善。
昆明市从 2005 年起建立城市危机预案动态管理制度、突发事件信息报告制度、突发事件应急联动制度、城市危机管理多区域合作制度、城市危机管理目标考核制度、城市危机管理总结评估机制，城市危机管理机制初步完善。
（四）城市危机管理的应急救援队伍初步建立截至 2014 年底，昆明市已建成各级各类应急队伍 1714 支，共 6.7 万余人，初步形成以昆明市应急救援队为主力，综合应急救援支队为尖刀，专业应急队伍为支撑，基层应急队伍为基础，志愿者队伍为补充，门类齐全、装备精良、反应迅速、协同高效的应急队伍体系，共组织演练 11924 次,全面提升了昆明市突发事件应急处置综合能力，为及时、科学、有效地应急处突提供了坚实保障。
（五）城市危机管理科普培训初步开展。
到 2014 年 10 月，昆明市各级、各部门共开展各类城市危机管理培训 3246次、约 20 万人次，开展各类宣传活动 9145 次，发放知识手册 618 万本、宣传资料 677 万余份，普及公共安全知识 412 万余人次.通过各级各类宣教培训，危机管理人员的业务素质普遍提高，公众防灾避险意识进一步加强，对城市危机管理工作的认知度和参与度逐年上升。
（六）城市危机管理信息平台建设初步完善。
目前，昆明市率先在云南省完成市级城市危机管理信息平台建设，逐步健全完善规范了城市危机管理信息平台的日常运行、维护、使用机制，开展了突发事件信息网上报送工作，初步完成了昆明市城市危机管理工作科学化、信息化。
（七）城市危机管理的预警监测体制初步完善。
昆明市以加强自然灾害预测预警为重点，依托气象预警信息发布平台，以电子显示屏、媒体公告、手机短信等为手段，向公众和相关人员发布气象信息。
先后发布《昆明地区气象情况反映》、《天气快报》、《雨情（旱情）服务周报》、《农业综合信息》、《森林防火气象服务专题》及《短期气候预测》等服务材料4500 余期，发布干旱、大风、霜冻、寒潮、雷电、大雾、高森林火险等级预警信号 101 次，发送气象决策服务手机短信 50 万余条,为提前介入、超前应对提供了基础信息。
（八）有效处置了一批重大城市危机事件。
自昆明市城市危机管理机构成立后，每年都有效处置了大量的城市危机事件，有效地保护了人民群众的生命财产安全。其中较为典型的事件如 "7?21"公交车爆炸案、"8?30"地震、"1?03"新机场引桥垮塌、"12?30"全新制药厂爆炸、"301"暴恐事件、"926"校园踩踏等影响较大的突发事件，最大限度减少了城市危机事件带来的破坏和损失。
