政府环境危机公关问题分析

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　　【题目】政府部门环境危机公关能力探究
　　【第一章】环境危机下政府公关模式分析绪论
　　【第二章】环境危机公关相关理论
　　【第三章】政府环境危机公关问题分析
　　【第四章】国外政府环境危机公关经验借鉴
　　【第五章】广州市政府“雾霾”危机公关案例分析
　　【第六章】政府环境危机公关的策略研究
　　【参考文献】政府应对雾霾危机的公关实践研究参考文献
　　
　　三、政府环境危机公关问题分析
　　
　　（一）政府环境危机公关现状
　　
　　德国社会学家乌尔里希。贝克 1986 年出版了《风险社会》一书，并首次提出了风险社会理论，认为当今是一个充满风险的后工业化社会。[74]同样，中国现阶段正在经历着经济体制和社会的转型，社会价值观念多元化、矛盾冲突交织、加剧、贫富不均衡、生态污染破坏等等，风险社会正在成为中国这个从工业社会过渡到后工业社会的常态。按照危机的存在领域分类，环境危机属于各种天灾人祸型危机的一种，人类与环境是密不可分的，因为人类总是生活在一定的环境中，两者之间相互作用，生态环境同其它一切事物一样，有其自身的发展规律，一旦这种规律被破坏，危机就会肆意蔓延。由于环境危机具有扩散性、易变性、专业性、影响深远性、量变到质变性等特点，所以环境危机成为摆在各级政府面前的最大难题。进入 21 世纪后，我国也进入了环境危机的高发期。2006 年 3 月 14 日，温家宝总理在中外记者招待会上，面对外国记者的提问，痛心地说：如果“十五”期间，我们其它指标已经实现的话，唯有环境问题我们没有完成预期指标。[75]这说明我国政府高层也意识到了日益严峻的环境问题。环境危机除了常见的环境污染还有各种环境破坏行为，如森林锐减、水土流失、草原退化、沙漠扩大、水源枯竭等等，以及地震、台风、火山爆发、泥石流等自然灾害行为。无论是天灾型还是人祸型，这些环境危机已经严重影响了城市安全和正常的生产、生活秩序，甚至是人民群众的生命财产安全，使他们产生不安、紧张、担忧的心理，影响社会的稳定、和谐。
　　
　　特别是突发性环境污染事件，近些年在各级地方政府推行“GDP”竞赛、追求“先污染、后治理”的背景下频频发生、触目惊心。进入 21 世纪后，各种环境污染事件层出不穷，环境污染事件的发展规模、损害后果、污染类型等都有日趋扩大的趋势。2002 年，云南南盘江水污染事件，造成上百吨鱼类死亡，下游柴石滩水库 3 亿多立方米水体受污染，社会影响十分恶劣。2004 年，四川沱江特大水污染事件，四川化工股份有限公司第二化肥厂将大量高浓度氨氮废水排入沱江支流毗河，导致沱江江水变黄变臭，氨氮超标竟达 50 倍之多。2005 年，松花江重大水污染事件，中石油吉林石化公司双苯厂苯胺车间发生爆炸事故，造成 5 人死亡、1 人失踪，近 70 人受伤。爆炸发生后，约 100 吨苯、苯胺和硝基苯等有机污染物流入松花江，导致江水严重污染，5 年间，国家为松花江流域水污染防治累计投入治污资金 78.4 亿元。2007 年太湖、巢湖、滇池爆发蓝藻危机；2011 年，渤海蓬莱油田溢油事故，大部分海域水质由原一类沦为四类，所波及地区的生态环境遭严重破坏，河北、辽宁两地大批渔民和养殖户损失惨重。2012,西龙江河镉污染事件，因广西金河矿业股份有限公司、河池市金城江区鸿泉立德粉材料厂违法排放工业污水，广西龙江河突发严重镉污染，水中的镉含量约 20吨，污染团顺江而下，污染河段长达约三百公里，并于 1 月 26 日进入下游的柳州，引发举国关注的“柳州保卫战”.除了以上重大环境污染事件外，主要污染物排放超标，许多城市空气污染和雾霾严重、酸雨污染加重、土壤污染面积扩大，海洋污染加剧等等表明环境形势极其严峻。各种生态破坏行为如水土流失、沙漠化和草原退化加剧、生物多样性减少等更加剧了生态系统的脆弱性，2008 年的四川汶川地震、2010 年的青海玉树地震、2013 年的四川雅安地震、2014 年云南大理、怒江等地接连发生泥石流等地质灾害，给当地造成严重的人员、财产损失等等都构成了环境危机的重要组成部分。从本质上说，环境危机频发是现代文明与生态系统的矛盾冲突所致。[76]环境危机的风险将伴随着人流、物流、信息流的快速流动而不断增加，能否及时防范、运用传播手段和公关技巧妥善处理危机事件，成为考验政府危机管理能力和水平的一大标尺。
　　
　　（二）政府环境危机公关存在主要问题
　　
　　自 2003 年“非典”事件之后，我国政府和学术界开始关注危机管理。面对日益严重的环境危机，政府虽然已经开始注意采取公关手段来解决危机，但是其应对模式仍然是集中式、单向度的管理方式，强调的是危机处理，而非危机公关；强调事后追责，而非事前预防。因此，从公关角度来讲，政府环境危机应对还存在以下主要问题：
　　
　　1、环境危机的监测与预警乏力
　　
　　所谓危机预警，主要是指人们表现出很强的危机意识，以及在对已知危机认识的基础上构建的一个危机预警系统，使组织在危机来临之前尽可能早地预测和发现隐藏的危机隐患。这一切都需要在收集数据与危险信号的基础上，对危机的苗头、危机的征兆、危机的发展趋势进行严密的检测，有效掌握并描绘出危机信号与危机之间的关联。
　　
　　环境监测预警是一个广涉水资源、大气、土壤、海洋、生物等多对象，涵盖企业、农村、城市等多区域，由生物、物理、化学、社会等多要素加以反映的复杂体系，加之于环境危机的类型多样化和产生根源的复杂化，政府对环境危机的检测和预警苦难重重，主要表现在：（1）从硬件方面来说，我国研制了一系列可用于环境污染应急监测的物理、化学和微生物细胞传感器，但大多还处在原型样机阶段，尚不能满足对污染事件进行预警的实际需求。[77]（2）现有的环境预警。指标多为宏观性指标，缺乏相应的技术手段以建立合理的环境预警指标体系，实现对不同环境介质中的污染物类别、污染水平和生态、健康效应的快速筛选。（3）目前的环境监测频次低，只能反映某一时段的排污或者环境破坏状况，不能反映污染源或者破坏源实时的动态变化状况，（4）环境危机的监测与预警需要信息系统的支持，然而我国政府的环境公共信息平台尚未建立，危机状态下的信息收集、分析和披露制度缺乏统一规划，政府职能部门之间信息系统各自为政、重复建设、分散的资源亟需整合。
　　
　　因此，可以看出，危机预警是危机公关的关键之一，危机通常由处理不当的风险转换而来，如果缺乏完善的危机预警和监测体系、随时监测风险向危机演变的动态变化、及时搜集和分析相关危机信息，并适时采取行动，则危机则会在“不知不觉”中爆发，到那时政府机关的任何举措都显得措手不及。
　　
　　2、政府信息发布失真与滞后
　　
　　信息论的创始人香农认为：“信息是用来消除危机、不确定性的东西。”在政府组织层面，及时、准确地发布危机信息有助于把握危机事件的发展态势，及时作出科学决策，从而引导社会大众正确应对危机事件、避免恐慌、有序应对危机处置。不同于大众传媒时期，民众处于被动传播的地位，在信息化时代以及社会化媒体的时代，传播权利泛化，传播者与被传播者之间的界限模糊，民众获取信息的渠道和主动性加强，但是在环境危机中，政府的信息发布和沟通和能力却滞后于危机应对和民众的信息需求。
　　
　　主要表现在以下几个方面：（1）环境危机发生后，一些地方政府阳奉阴违、拒绝法制、自行其是，未经严密调查或者不调查就作出决策或者因为信息传递渠道不通畅和信息量过大导致筛选困难，疏于筛选就向社会大众发布信息，这些所谓的“权威信息”缺乏准确性、客观性和全面性，失真度极高，不仅无助于民众迅速了解政府的施政方略，还容易在民众之中引起怀疑、猜忌，政府的公信力大大降低。以 2014 年兰州水污染事件为例，从媒体调查来看，兰州威立雅公司 10日 17 时对自来水的检测数据是苯含量高达 118 微克/升，但是从官方通报来看，这一数据降到 78 微克/升，[78]因此数据的真实性令人质疑。此外，政府对于事故发生的原因，屡次改动，从最初的管道泄漏到后来的污染渗透，政府闪烁其词，三缄其口，言辞模糊，令民众产生困惑和误解，引发抢购狂潮。（2）环境危机发生后，政府受“维稳思维”的束缚，害怕政府发布信息后会引起全社会的骚乱，不利于全局的控制或者政府可能与不良商业势力结合，出现政府人员隐瞒 、夸大 、串改、夸大、臆测、谎报、缓报等信息发布滞后的现象。以 2005 年松花江水污染为例，在松花江遭遇污染不久，哈尔滨政府便得消息，从吉化双苯厂发生爆炸事故到污染团顺流而下抵达哈尔滨市，在这将近一周的时间内，哈尔滨市政府在“该不该停水，要不要通报”等问题上犹豫不决，秘而不宣。进而引发了全市的抢购风潮，加剧了社会的恐慌。
　　
　　3、 政府舆论引导能力不强
　　
　　如今环境危机信息传播场中存在着三个并不重合的舆论场，即政府舆论场、媒体舆论场和公众舆论场。[79]但是政府对于媒体舆论场和公众舆论场的角色定位错误，在危机来临时彼此无法实现有效互动。主要表现在：（1）通常情况下，政府危机公关的模式是“内外有别，内紧外松”,也就是说政府内部通报的情况多于外部公众和媒体，然而，这种做法导致的后果是政府内外发布的信息内容不对称，究其原因是政府对于媒体和公众的不信任（2）在新媒介信息交流平台，公众对政府的议程与媒体的舆论引导，会形成自己的解读，容易产生“协商性解读”,情绪激动时还会发生“对抗式解读”,不少民众认为官媒与政府串通一气，发布的信息不具有权威性，因而对政府产生信任危机，影响政府的舆论引导效果。以 2007 年太湖蓝藻水污染为例，太湖蓝藻大规模暴发造成近百万无锡市民生活用水困难，再次敲响了太湖生态环境恶化的警钟，然而对于危机的原因，市政府宣称是持续高热造成的，主要是气候方面的原因，国家环保总局认为既是天灾也是人祸。但是民间人士普遍认为是政府为了经济业绩大量兴建排污严重的化工厂，却对太湖污染治理不力造成了今天的恶性事件，而政府的弄虚作假，使得太湖污染问题日益严重。民众对政府这种不负责的言论表示不满，对政府行为作另一番解读，加剧了官民对立和矛盾冲突（3）在很多环境危机事件中，危机管理的实施者往往把媒体当做敌人，在环境危机爆发后，个别地方政府、执法机关对危机事件遮遮掩掩，甚至滥用行政权力封杀媒体，组织在危机信息发的时候也采取和媒体对峙的态度，或者经常使用“无可奉告”之类的外交辞令。实际上媒体不仅作为环境危机事件的报道者，更是作为政府应对危机举措的宣传者，不管危机管理者是否表态，媒体都会报道环境危机事件。政府部门与媒体的恶性沟通，不延误了救援、无视民情，造成了社会上留言四起，错过了最佳的危机处理时间。
　　
　　4、政府新闻发言人制度不完善
　　
　　政府新闻发言人不仅仅是个自然人，就其实质而言，更应该被理解成为一个制度人，它不是代表某个个人的利益，而是代表着整个政府或政府机关的形象。[80]
　　
　　在政府环境危机公关中，新闻发言人代表政府向社会公众和媒体组织通告环境危机现状的真实信息及政府的应对策略和进展，明确表达政府在环境危机处理中的态度和意愿，并就媒体的现场提问进行答疑解惑。在自媒体环境下，随着传播手段的多样化，新闻发言人的部分功能可能会被替代，但是新闻发言人作为政府机关的权威代表，其作用依旧不能被忽视。我国于 1983 年建立新闻发言人制度，在随后二十年的发展中，其主要的功能是对外宣传，展示国家良好形象，国家的重视程度不够，发展缓慢。直到 2003 年非典疫情的爆发，在内外双重压力之下，2004 年，新闻发言人制度才在国家层次、各部委及地方政府逐步建立起来。然而，我国新闻发言人制度的发展难以满足政府环境危机公关的需求，主要表现：
　　
　　（1）新闻发言人制度发展的不平衡。从中央与地方相比来看，中央国家机关较早地建立起了新闻发言人制度，且发展比较完善，能够及时、有效地进行环境危机公关，但是地方政府新闻发言人制度的设立较为滞后，被动。从地方与地方相比而言，东部、中部等经济发达、信息较为透明的省份建立新闻发言人制度的比较多，西部地区如青海、宁夏、西藏等省市自治区则相对较少。（2）新闻发言人职业化程度不够、素质不高。在环境危机公关中，新闻发言人的职业素养会影响新闻发布会的效果和公众对环境危机事件的谅解程度。就我国而言，新闻发言人多为行政高官临时兼任且没有经过系统的培训，事实上作为行政官员一般都政务繁忙，既要参加各种会议和作出各种决策，又要兼顾媒体和及时掌握舆论导向，分身乏术，新闻发布会的效果可想而知。更严重的是不少新闻发言人，职业素养不高，没有从人民根本利益出发，给政府形象带来负面影响。以“7.23动车事故”中新闻发言人的“不管你信不信，反正我信了”言辞就可以看出。（3）新闻发言人发布内容的片面性。受政府官僚特性的影响，不少新闻发布会多“报喜不报忧”,或者发布对政府有力的讯息，如政府的惠民政策、工程。像环境危机这样民众关注度较高的负面新闻，新闻发言人一般会避而不谈，迟迟不公布事情的发展真相和前因后果，引起了民众的不满和猜疑。
　　
　　（三）政府环境危机公关困境原因探析
　　
　　面对日益严重的环境危机，不管是自然原因还是人为原因引发的，环境污染、环境破坏都会给人类同呼吸、共命运的生态家园造成破坏。政府作为良好人居环境质量这一纯公共产品的供给者，在环境危机公关方面却面临着上述困境，综合分析造成这些困境的原因，除了环境危机自身的系统性、复杂性、复合性、涟漪性外，还有如下的原因：
　　
　　1、环境信息公开法律法规缺失
　　
　　政府作为国家权力机关的执行机关，掌握着全社会的大部分资源。环境信息公开是保障公民环境知情权的前提，环境危机公关也是在环境信息真实、流动无碍的情况下顺利进行的。然而，首先，我国缺乏成文的环境信息公开法律法规。2008 年施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》中仅有一章涉及到环境信息公开，在该条例的第二章第十条中规定：县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况等等。唯一对环境信息公开有较系统论述的的是法律位阶较低的《环境信息公开办法（试行）》，不仅规定了环境信息公开的方式、内容、范围而且还规定了监督和责任，但是该办法在执行中大打折扣，环境信息公开依然不容乐观。其次，环境信息公开的主体不明确，主体的范围较为狭窄。从《中华人民共和国政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》的具体规定来看，信息公开的主体还主要是各级政府及其职能部门，然而我国还存在大量经过授权行使行政权力的企事业单位组织，它们也应该成为信息公开的主体，然而《环境信息公开试行办法》并未对此加以规定，《条例》中只是在附则中加以说明。此外，还有我国还存在着很多国有企业和国家控股的企业，如中石油、中石化、中海油等等，它们掌握着国家的能源命脉、经营的范围涉及环境安全的诸多领域，从重庆开县的井喷事故到松花江水污染事件，给当地居民的生存环境造成的破坏就可以看出，这些企业掌握的环境信息丰富，信息公开对民众意义重大，然而却没有法律规定将它们纳入信息公开主体的范围。
　　
　　2、信息发布机制不健全
　　
　　环境危机的突发性、破坏性使政府环境部门通过各种传播渠道及时、快速地发布相关信息成为必要。 然而我国的环境危机信息发布机制存在很多不健全的地方。首先，我国缺乏统一的信息公开机关。我国政府的组织架构是纵向层级制和横向职能制的条块结合，从纵向来看，属于条条的税务、海关等垂直管理部门与属于块块的地方政府环境信息平台无法实现有效对接，民众对于这些部门的环境信息公开难以知晓具体的责任主体。从横向上来看，环境信息广泛存在于以环境行政部门为主体的各级地方政府及其职能部门中，拥有环境信息的单位分散、各自为政、较难协调，造成横向信息的流通不畅，这样的话，分散和零碎的信息难以实现整合、分析、利用，在环境危机爆发时也难以向公众和媒体传递有效和有用的信息。其次，政府信息高度集中，信息发布层层审批。受新中国成立时期高度集中的政治经济体制的影响，我国政府的权力运行模式是自上而下，高度集中，对全社会加以严格控制。诸如环境危机之类的信息处理，更是如此，政府官员认为环境危机信息的发布会引起社会的恐慌，因而对信息加以控制和封锁，造成谣言四起。此外，政府多习惯于层层审批的办事方式，环境信息发布也不例外，对于突发性环境危机事件，政府在发布信息之前，需要层层上报到上级机关才能决定信息公开的范围和时限，时间周期的拉长会严重影响信息发布的及时性。
　　
　　3、新媒体环境的多元化和复杂化
　　
　　21 世纪是一个信息爆炸的时代，以互联网为载体的新媒体，如微博、BBS、微信等等正在取代传统媒体，如报纸、电视、广播等等占主导地位。2013 年 1 月15 日，根据中国互联网络信息中心（CNNIC）在京发布的《第 31 次中国互联网络发展状况统计报告》（以下简称《报告》）显示，截至 2012 年 12 月底，我国网民规模达 5.64 亿，全年共计新增网民 5090 万人。互联网普及率为 42.1%,较 2011 年底提升 3.8 个百分点。[81]互联网时代，人民的生活方式和交流方式都发生了翻天覆地的变化，政府环境危机公关毫无例外地要受到新媒体环境的影响。
　　
　　首先，新媒体传播具有以下特点：（1）实时性。与传统媒体相比，新媒体以互联网为载体，利用互联网技术的媒介终端，随时随地发布实时信息，不需要复杂的采编、剪辑、排版等工作，只需要一台电脑或者一部手机就能快捷实现信息的传输。（2）互动性。与传统媒体相比，新媒体改变了受众的被动传播地位；与传统媒体单向、静态式的传播方式相比，新媒体的传播方式是动态的，是双向互动式的。新媒体传播的互动方式主要有论坛、微博等，不仅提供评论专区，还为民众与信息传播者的交流沟通提供了平台。官方微博的开设就是新媒体互动性传播的重要体现，与网民进行互动，解答疑惑、达到辟谣、引导公众舆论的效果。
　　（3）多元性。这个多元化指的是传播主体的多元化，新媒体时代，信息的传播者不再局限于大众传媒和特定机构组织，普通大众也能参与热点话题的讨论，找到发布信息的空间。主体既有可能是法庭上的原告和被告，也有可能是明星、政府官员和普罗大众。（4）选择性。全民传播时代，在信息接收上，民众可以根据自己的选择通过链接的形式接收诸如图片、视频、文字等多种形式的信息，在信息传播上，民众可以根据自己的喜好发表和传播自己的观点、宣泄情绪。
　　
　　其次，新媒体传播的特点加大了政府环境危机公关的难度。新媒体传播所具有的实时性、互动性、多元性、选择性等特点，使政府和民众更加接近信息本源。但是新媒体的开放性和共享性也给政府环境危机公关带来了一定的挑战。（1）新媒体传播的开放性即低门槛性，信息的发布无需经过层层审核和过滤把关。如此，一些别有用心的发布者就会趁环境危机爆发时传播不实信息和网络谣言，谋取不法利益，既蒙蔽视听，又影响官方真实讯息的传播，影响政府环境危机公关的实效性。（2）传统媒体环境下，政府应对环境危机的反映时间较长或者政府采用“堵、塞”的手段应对媒体针对此类环境危机的报道，新媒体时代，信息传播的快速性缩短了政府传统上的反应时间，使政府环境危机更加被动。
　　
　　4、政府官员的自利与官本位倾向
　　
　　目前，我国环境危机形势严峻，环境污染事件、突发性环境危机事件、群体性环境事件都呈现出上升趋势。环境危机的破坏性和涟漪性给政府环境危机公关提出了更高的要求，然而政府环境危机公关却出现上述种种困境，就其最根本的原因在于政府官员的自利与官本位倾向。首先，亚当斯密的古典经济学认为人是“经济人”,以追求自身利益最大化为出发点。同样，公共选择理论继承了古典经济学关于经济人的假定，认为政府官员也是“经济人”,也具有自利动机，会在公共利益或者国家利益的名义下，滥用公权力，进行权力寻租。就环境危机公关而言，环境危机事件发生后，政府应该第一时间赶赴前线，成立应急救援部、组织开展现场隐患的排查和人员的救治；第一时间通报危机蔓延的现状、危机处置的进展等确切消息，然而现实情况却是，不少官员缺乏危机公关的意识，一味采取“封、堵”的方式面对悠悠众口，不懂“堵不如疏”的公关之道。更有甚者，不少官员唯恐自身和部门利益受损，避免通报诸如环境危机这样会影响政府权威的信息。其次，在环境危机公关中，一些官员的政绩观错位，把社会稳定作为不丢乌纱帽、晋升的资本，认为政府及早发布危机信息会引起社会动乱，这样的做法不仅是“官本位”的表现，更是未从人民的根本利益出发去思考问题，去引导舆论，防止发生更大的次生灾害。此外，政府与民众的互信度较低，政府的行为多缺乏透明度，行政运作的过程中暗箱操作比比皆是，再加上政府危机管理的能力有限，导致民众对政府的信任度直线下降，因此，政府与民众相互不信任的政治生态让政府环境危机公关成为政府的“独角戏”,不利于环境危机的处置。