第 3 章 河北省计划生育利益导向政策发展历程
3.1 我国计划生育利益导向政策演变概述。
3.1.1 早期探索阶段（20 世纪 50 年代到 70 年代末）。
新中国成立后，社会稳定，人口进入快速增长的时期，国家适时提出了"节制生育",并制定了一些措施和方法。1963 年，提出要控制城市人口，城市职工做节育手术免费，可以休产假。1964 年，规定关于计划生育的手术等费用免费，扩大了免费的范围。1973 年召开的全国计划生育汇报会上正式提出实行"晚、稀、少"的计划生育政策，还进行了一些具体的规定，例如高校不招收已婚青年入学；对只有女儿的家庭招工时照顾；农村男女同工同酬；农村口粮按人口定量分配等。后来，又提出奖励生育一个孩子的家庭，对无子女的家庭逐步实行社会保险，以及在住房分配和职工福利也要采取适当措施，使有关政策有利于计划生育工作的开展[15].上述"晚、稀、少"的计划生育政策，带有早期利益导向性质，受到人民群众的认可。自 1970 年全国人口出生率为 33.4‰，1979 年迅速降到了17.82‰，死亡率相对稳定，人口增长率也从 25.83‰降至 11.61‰[16]."从当时实行的政策规定中可以看出，计划生育利益导向的早期探索阶段从保障节育技术方面拓展到生活福利方面，但保障生活福利的措施范围还不够广泛，对实施的力度缺乏有效的保障。
3.1.2 全面形成阶段（20 世纪 80 年代到 90 年代末）。
中共十一届三中全会以后，我国的计划生育工作进入了一个全新的发展阶段。1980 年，"提倡一对夫妇只生育一个孩子",为了控制人口的过快增长，提出了一些有利于计划生育家庭的政策，如在入托、入学、招生、招工、住房等方面，要照顾独生子女及其家庭。要认真实行男女同工同酬政策等[17].在实行政策的具体实践中，进行逐步探索，例如"独生子女父母保健费"的支出途径等进行了具体的规范。1988 年 3 月，在总结以往工作经验的基础上，对计划生育利益导向的奖励政策进行了全面的阐述[18],包括对只生育一个孩子的家庭给予物质和精神奖励、给独生子女母亲延长产假等。其后，在计划生育工作和扶贫工作的结合上，进行了有益的探索，制定了相应的措施。从这一阶段的计划生育政策可以看出，计划生育利益导向的分量逐渐加重，其实施措施更加明确，更加细致，更加广泛。
1992 年，随着社会主义市场经济体制的建立，经济发展进入快车道，人民生活水平的提高，人民价值取向也呈现出多元的变化，相应的计划生育政策也呈现出新的方式和方法，各地计划生育工作者积极转变思想和工作方法，在实践中积极探索[19].吉林省提出了带有利益导向性质的计划生育"三结合"即"与发展农村经济相结合，与帮助群众勤劳致富奔小康相结合，与建设文明幸福家庭相结合"并在全国进行了推广[20].计划生育"三结合"是与计划生育家庭的实际需求相联系的全新的工作模式，有利于促进计划生育家庭生活水平的提高，解决存在的实际困难，使广大育龄夫妇愿意实行计划生育，促进计划生育工作顺利开展。还有，江苏盐城组织成立"少生快富合作社",组织富裕家庭对计划生育家庭实施帮助扶持，给予计划生育家庭优惠政策，起到了良好的示范作用。深圳市在计划生育工作中，注重发挥经济杠杆作用，在个人入股、股份分红、集体资金积累分配和经济奖惩等环节向计划生育家庭倾斜，取得了很好的实施效果。浙江的"新家庭计划活动"、辽宁的"计划生育中心户"等都对计划生育利益导向进行了积极的探索和切实的实践。
这一时期的计划生育利益导向政策已逐步发展为计划生育工作与经济物质利益挂钩，运用"三结合"的计划生育新路子，有效的发挥了利益导向的作用，使利益导向逐步成为计划生育工作的重要组成部分，其内涵更加丰富，政策的实施效果也更加明确。
诚然，计划生育利益导向政策，不仅是通过给予经济利益方法规范人们的生育行为，对计划生育家庭给予一定的奖励或救助，另一方面是通过剥夺经济利益的方法规范人们的生育行为。在这期间，对违反计划生育政策的夫妇开始采取一些经济上的惩罚，最早被称为"超生罚款".惩罚性措施的实行，有力的规范了人们的生育行为，促进了生育观念的转变。
3.1.3 发展完善阶段（21 世纪以来）。
2000 年 3 月，国家正式提出了要建立和完善计划生育利益导向机制，采取各种物质激励措施，如项目贷款、科技扶助等优惠政策，帮扶计划生育家庭，解决生活困难，提高生活水平。对违反计划生育政策的，要依法征收社会抚养费，建立社会抚养费制度，用于补偿社会公共投入。2001 年 12 月，颁布了《人口与计划生育法》，在"奖励与社会保障"章节中，规定对计划生育家庭，依法给予奖励，违规生育的要依法缴纳社会抚养费。计划生育利益导向用国家法律的形式确定为调节生育水平的措施，成为计划生育工作的重要手段。
2004 年 5 月，国家提出了建立农村计划生育家庭奖励扶助制度的试点实施方案，对符合条件的农村计划生育奖励扶助对象，按年人均不低于 600 元发放扶助金，2008 年奖励扶助金标准提高到 720 元，2012 年再次提高标准到 960 元，扶助标准根据经济社会发展实行动态调整，切实缓解他们的养老压力。2006 年10 月，国家对西部地区实施"少生快富"工程，给予一次性奖励资金和其他优惠政策，用于帮助计划生育家庭，使其尽快脱贫致富。2007 年 8 月，实行了对独生子女伤残死亡家庭特别扶助制度，女方年满 49 岁后，其家庭给予每人每月不低于 100 元或 80 元的特别扶助金，用于解决其实际生活特殊困难。以上"三项制度"是计划生育利益导向政策的重要组成部分，实行"三项制度"是一项关于计划生育家庭民生需求的惠民政策，维护和代表了计划生育家庭的现实利益，是计划生育工作坚持以人为本，促进人的全面发展的具体体现。同时，各地根据实际情况，积极探索适合各地实际的以优待、帮扶、救助为主要内容的计划生育利益导向政策，计划生育利益导向政策得到了发展和完善。这一时期，建立计划生育利益导向政策更加明确，计划生育家庭得到的福利越来越多，极大地提升广大计划生育家庭的幸福感，引导更多人群自觉执行计划生育政策，确保了低生育水平的持续稳定。初步形成了"三项制度"为主要内容，以及一些地方政策项目为补充的计划生育利益导向政策体系[21].
3.2 河北省计划生育利益导向政策的形成与发展。
河北省计划生育利益导向政策的形成和发展是在国家政策演变中不断丰富和完善的，从"鼓励生育一个子女的奖励政策发展"到"奖励和扶持计划生育家庭生产生活相结合",再到"探索奖励救助扶持优惠保障全方位的利益导向政策",河北省计划生育利益导向的政策的形成和发展大致分为三个阶段：
3.2.1 起步阶段。
20 世纪 70 年代到 80 年代末，是河北省计划生育利益导向政策的起步阶段，主要实行鼓励生育一个子女的奖励政策。1973 年 2 月，河北省落实国家的"晚、稀、少"的生育政策，并做出了一些相应的规定，例如在招工、口粮分配等情况下等方面进行照顾。1979 年 7 月，河北省规定对夫妇终身只要一个孩子的，国家给予表扬和鼓励，这一政策的不断完善，与之相应的计划生育奖励、惩罚政策也应运而生。当时利益导向主要内容是针对独生子女家庭的奖励，引导群众晚婚晚育和少生优生，城镇的干部、职工发放儿童保健费、独生子女优先入托和住房分配；农村的社员奖励工分，优先落实宅基地，照顾口粮分配等等。
同时，对违反计划生育政策的要进行经济处罚。1981 年 4 月，河北省对计划生育的优惠政策进一步明确，对晚婚晚育年龄标准进行了限定；对实行晚婚晚育的给予奖励，增加产假；在同等条件下优先分配住房等。
针对当时的人口形势和经济社会发展水平，计划生育工作的重点在于有效地遏制人口数量的快速增长。这些带有利益导向性质的做法促使"晚、稀、少"政策迅速为广大人民群众所接受，计划生育取得了一些成效。但这些利益导向措施的实施范围不够广泛，实施力度缺乏有效的保障。在惩罚性利益导向方面，1981 年 4 月河北省将对违规生育的经济处罚称为"征收超生子女费",这种经济上的处罚行为，有力的约束了违反计划生育政策的生育行为，维护了自觉实行计划生育家庭的合法权益。
3.2.2 大力推动阶段。
20 世纪 80 年代末到 21 世纪初，河北省积极利用市场环境，发挥经济杠杆作用，促进了人们的生育观念和行为转变，少生优生渐入人心，为计划生育家庭提供多方面的生产和生活服务，满足了群众发展经济、提高家庭幸福的要求，计划生育工作和勤劳致富奔小康得到了有效地结合，进入到奖励扶持家庭生产生活相结合的大力推动阶段。
1989 年 3 月，河北省颁布实施了第一部《河北省计划生育条例》，其中用一章的篇幅规定了计划生育奖励政策，把计划生育奖励政策上升到地方性法规的高度。条例规定对独生子女家庭在入托、入学、就医、招工、招生、分房等方面进行照顾，明确了独生子女父母奖励每人每月不低于 5 元。对计划外出生的、违反规定的生育行为要进行处罚，并按照不同人群明确了处罚标准，由"超生子女费"变更为"超生罚款"的条款首次出现在地方性法规中。
1994 年《条例实施细则》中，规定符合二胎条件而自愿不再生育的夫妻，给予 500 元奖励，并作出了独生子女父母奖励资金来源的规定，同时将"超生罚款"修改为"计划外生育费".
1995 年 10 月，实施了《河北省农村计划生育优待办法》，从多渠道体现出对农村计划生育家庭生产、生活等方面的照顾和优惠。优待办法落实了农业、教育、民政、土地等部门对计划生育工作的支持，将农村独生子女父母的奖励标准由 5 元提高到 10 元，延长了发放奖金的年限由 14 岁提高到 18 岁，规定农村独生子女参加中高考加 10 分等等。这些明显带有利益性质的措施在广度和深度上达到了一个新的水平。
3.2.3 发展完善阶段。
进入 21 世纪以来，随着全面建设小康社会和现代化建设的不断深入，社会经济生活的多样化与计划生育工作管理手段相对单一的矛盾越来越突出，开放的社会经济环境与相对封闭的计划生育管理日益突出，计划生育工作面临着新的问题和挑战。计划生育利益导向政策也不断发展和完善，进入到探索奖励救助扶持优惠保障全方位的利益导向政策阶段。
2001 年 3 月，《河北省计划生育条例》进行了第三次修改，将"计划外生育费"修改为"社会抚养费",社会抚养费征收法律法规正式成立。2003 年 7月，河北省修订了人口与计划生育条例，奖励和优惠政策得到了进一步的完善，如明确了计划生育家庭的三项资金奖励、计划生育救助公益金制度、帮扶计划生育家庭发展生产、计划生育家庭养老保障等。同时条例还对社会抚养费的征收标准进行了调整。
2006 年，《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》的颁布实施，为河北省计划生育利益导向政策体系建设提出了新的要求，指明了工作思路和方法。河北省在总结以往计划生育奖励优惠工作基础上，对各种奖励项目整合、归纳、完善、创新，致力于打造"惠民计生",逐步形成了以"少生奖励、特困救助、服务免费、政策优惠、贫困扶持、养老扶助"为主要内容的"六位一体"计划生育利益导向政策体系，使计划生育家庭在许多方面得到了越来越多的实惠，优先分享经济社会发展成果，取得了良好的经济效益和社会效益。河北省计划生育利益导向政策的实施进入全面转型和创新发展的重要历史时期，表现出一系列全新的时代特征，计划生育工作进入了一个崭新的境界。
3.3 河北省计划生育利益导向政策的主要内容。
经过积极的探索和实践，河北省计划生育利益导向政策体系初步形成，其主要内容可划分奖励性政策，包括少生奖励、政策优惠、养老扶助、服务免费等方面；救助性政策，包括特困救助、贫困扶持等方面；惩罚性政策，包括征收社会抚养费等方面。
3.3.1 奖励性政策（奖、优、免、保等政策）。
少生奖励。一是独生子女父母每人每月 10 元奖金，二是对放弃二孩生育指标的夫妻双方各 1000 元奖金，三是独生子女父母退休后的各 3000 元奖金。其奖励资金来源以县、市财政列支，省级对贫困县适当补助。
政策优惠。一是农村独生子女家庭增加一个人的集体福利分配份额，二是农村独生子女户或双女户夫妻一方节育发放一次性节育奖金，三是城镇职工生育保险中有关计划生育优惠政策，四是"城乡技能就业扶助计划"对计划生育家庭优惠政策，五是城乡最低生活保障、医疗救助等制度对计划生育家庭的优惠政策，六是农村合作医疗制度对农村独生子女 18 岁前免除个人出资，七是扶贫项目中对计划生育家庭优惠政策，八是农村独生子女中、高考加分优惠政策，九是在职业培训、农业新技术、宅基地划分、农村改厕等方面对计划生育家庭的优惠政策等。
服务免费。一是农村妇女生殖健康检查免费服务，即对农村已婚育龄妇女提供生殖健康咨询和检查等方面的免费服务，二是 2010 年 4 月启动的免费孕前优生健康检查项目。免费孕前优生健康检查是一项利国利民的民心工程，主要是针对新婚和计划怀孕的夫妇进行出生缺陷一级预防，为他们提供生殖健康指导、优生健康检查等免费服务，通过免费的孕前优生健康检查，来提高受益人群，提高了出生人口素质，经过几年的试点推广，免费孕前优生健康检查已在河北省 172 个县（市、区）进行实施。
养老扶助。养老扶助政策主要是指农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，对农村年满60周岁的独生子女和双女户父母发放年人均600元标准的奖励扶助金（2008 年标准提高到 720 元，2012 年标准提高到 960 元），切实缓解他们的养老压力。
3.3.2 救助性政策（救、扶等政策）。
特困救助。一是 2009 年实施的救助公益金制度，对独生子女或独生子女父母发生伤病残或死亡的家庭、困难家庭子女求学、生活困难等九个方面，分别发放救助金 3000 元-10000 元的一次性救助，其资金来源由县以上政府财政投入为主，社会捐助为辅。二是 2008 年起实施的独生子女伤残死亡家庭特别扶助制度，女方年满 49 岁后，其家庭给予每人每月不低于 100 元或 80 元的特别扶助金，后经过调整，2013 年起，独生子女死亡家庭特扶标准为 200 元，独生子女伤残家庭特扶标准为 110 元，用于解决其实际生活特殊困难。
贫困扶持。一是对农村贫困的独生子女和双女家庭进行贫困扶持，在资金、项目、培训、技术上进行照顾。二是在扶贫开发和经济发展水平较低的县实施"少生快富"工程，帮助计划生育家庭发展生产项目、开展财政小额贴息贷款支持、帮助其脱贫致富，其资金来源由各级财政予以资金支持。
3.3.3 约束性政策（"惩罚性"政策）。
惩罚性政策主要是指征收社会抚养费和政治上的处罚措施。社会抚养费是指不符合法定条件生育子女的公民征收的费用。社会抚养费的征收从经济上制约了政策外生育行为，维护了自觉执行计划生育公民的合法权益，为稳定低生育水平，提高出生人口素质，起到了有力的推动作用。
