食品安全企业标准的制度变迁与发展趋势(4)

　　（ 二） 审查备案模式的困难
　　
　　省级卫生行政部门采取审查备案方式，是否就一定能够提升备案的企业标准的质量呢？ 在回答这个问题之前，需要先对此处所谓“审查备案”略作解释。“审查备案”并非原卫生部《备案办法》所用措辞，也无法从该办法中得出备案的实质是审查备案的结论。各地先后出台的关于《备案办法》的实施细则，也基本上沿用该办法的备案条款。尤其是受理申请材料之日起10日内对符合要求的企业标准办理备案手续的规定，很难让人相信这个工作期限能适应“审查备案”模式。在现实中，审查备案模式至少有两个特点： 一则，审查备案是在正式受理前组织专家对备案材料、标准内容等进行审查、修改和确认，然后进入受理登记程序[4]92.广东省就规定“在备案前组织相关专家对其食品安全企业标准相关技术内容进行审查，确保食品生产企业制定‘食品安全企业标准’的科学性、安全性、合理性和规范性”[7]155,这就避免了10个工作日的局限。二则，审查备案的审查要点通常包括文本规范性、内容完整性、指标合理性和标准协调性，其中，指标合理性审查是“从指标种类选用的合理性和专一性、指标检测结果的规律性和重视性、现有技术条件的适应性和可行性等方面进行综合审查”[6]118.这显然绝非简单的形式审查。
　　
　　与此同时，审查备案方式已收到一定的积极效应。例如，在广东省，自《食品安全法》（2009） 从2009年6月1日开始实施以来，截至2010年6月10日，“普通食品类申请备案2334份，通过技术审查备案的有1626份，备案率69. 67%; 复配型食品添加剂类申请备案267份，通过技术审查备案的有189份，备案率70. 78% ”.近30%的企业标准未通过技术审查，就是因为综合评审专家发现，申请的企业标准配方原料、添加剂使用不符合要求，以及生产工艺、标准指标的确定和引用的检验方法缺乏科学论证[7].实质审查备案模式的应用效益可见一斑。但是，审查备案模式也存在难以克服的弊病，至少表现为以下三个方面：
　　
　　第一，审查备案的工作量繁重。若对申请备案的企业标准全部进行实质性审查，这往往意味着巨大的工作量。例如，“山东省卫生厅卫生监督所于2009年8月正式承担食品安全企业标准备案工作，截至2012年8月31日，共接收企业标准备案材料9958份，年均3300余份，月均接收280份左右。”前文提及的广东省，2009 - 2010年间，接收普通食品类、复配型食品添加剂类、保健食品类申请共计2965份，月均接收240份左右。在2010 - 2011年间，江苏省卫生厅已经登记备案的企业标准有2426份②，月均备案200份左右。确实难以想象，对于如此众多的申请，实质性审查工作如何才能完全有效地展开。
　　
　　第二，审查备案的工作人员审查能力堪忧。尽管多数地方要求企业制定食品安全标准应有专家参与审定，然而，即便是有专家参与评审的企业标准，在提交备案时仍然出现上述一系列问题。因此，备案机关若对企业报备的标准进行综合审查，就必须有相当能力的工作人员。可是，实践证明，审查备案的工作人员能力也有限。“目前，省级卫生行政部门从事食品安全企业标准备案人员较少，大部分是‘半路出家',人员原先从事卫生监督，并且知识面也较窄，对感官、理化、微生物或仪器检验方法的了解程度不高。”[5]673
　　
　　第三，通过审查备案的企业标准也是问题丛生。审查备案或许可以发挥一定的筛查过滤作用，可即便是通过审查备案的企业标准，也并非合法合理、安全可靠。例如，有研究人员从事食品生产许可证申报材料的审核、发证检验及现场核查工作等过程中，发现已经备案的企业标准存在诸如企标信息不透明、与食品质量安全市场准入要求不一致、指标值制定和检验方法的引用缺乏科学性、与强制性标准及相关规定相抵触等问题①。
　　
　　以上还是既有研究揭露或折射出来的问题，至于审查备案过程中是否存在政府寻租、是否存在专家被企业俘获等在其他类似行政过程中的常见现象，就不得而知了。概而言之，企业自定标准（ 尤其是“填空型标准”） 无法获得信任、风险程度高，由此，行政的审查备案被认为是必需的，可行政的备案审查实际上难以发挥预设的效应。
　　
　　四、新法中的“比对审查”备案
　　
　　至此，本文意在表明，对新修订的《食品安全法》（2015） 中食品安全企业标准备案的性质、内容的诠释，不应脱离食品安全企业标准制度变迁以及修法前食品安全企业标准审查备案的现实困境。简单的文义解释或者单凭直觉的、未经论证的意义赋予，都极有可能导致偏差。基于前文所述，本文将围绕以下三个问题，展开对新法中食品安全企业标准备案的定位。
　　
　　（ 一）“严于”是否包括“填空型标准”
　　
　　首先，《食品安全法》（2015） 非常醒目地将企业制定“填空型标准”的义务条款删除了； 其次，立法机构的非官方诠释指出，当下已经不存在没有食品安全国家标准或者地方标准的情况； 第三，在逻辑上，如果没有国家标准或者地方标准，也就无法进行比较，又何谓“严于”? 这些观察和分析足以支持新法的“严于”标准不包括“填空型标准”的观点。可是，食品安全企业标准的制度史似乎又在告诫我们，公共部门制定国家标准或地方标准难免缺失和滞后，绝对地说“不存在没有食品安全国家标准或者地方标准的情况”,很难顺利通过生活经验逻辑的测试。
　　
　　若要回应这样的困惑，就必须回溯到对食品安全标准的理解上。在企业被立法要求制定“填空型标准”的时期，食品安全标准与食品卫生标准、食品产品标准、食品质量标准等概念经常混用，而且常被统一在“食品标准”范畴之下②。由于食品标准种类繁多，“没有国家标准或地方标准的情况”自然就会大量存在。这也可以理解为什么《食品安全法》（2009） 在要求企业制定“填空型标准”的同时，也要求国务院卫生行政部门“对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准”（ 第22条）。通过整合，可以让《食品安全法》所规范的食品安全标准反映其真正的本义，排除与食品安全无关的其他食品标准，并建构内在一致的食品安全标准体系。这也就是为什么时隔六七年之后，《食品安全法》（2015）的制定者宣称食品安全国家标准整合工作基本完成，食品安全横向标准基本完善，不存在没有食品安全国家标准或者地方标准的情况。而且，对食品安全标准的精准把握，还体现在《食品安全法》（2015） 第26条关于食品安全标准应当包括的内容描述上③。
　　
　　然而，即便如此，生活经验的预警仍然是挥之不去的： 世界上没有十全十美的事物，精准定向的食品安全国家标准和地方标准体系也不可能尽善尽美，否则，食品安全国家标准和地方标准的制定、修订就无从谈起了。以国际食品法典委员会（Co-dex Alimentarius Commission） 制定公布的国际食品法典标准为例，所谓的食品安全横向标准（ 即通用标准） ,覆盖了污染物、食品添加剂、微生物、食品标签、检验方法、营养与特殊膳食食品、进出口检验和认证、农药残留、兽药残留、转基因食品、饲料等。但其也有食品产品标准、食品生产规范（ 包括通用规范、产品规范、控制特定污染因素的规范）。食品产品标准中有关安全的内容，应当参照相应的基础标准，当基础标准无法满足产品标准的要求时，产品标准可根据需要规定具体内容[9].可见，无论是横向（ 通用） 标准，还是产品标准中有关食品安全的内容、与食品安全有关的生产规范与检验规范等，都有存在空白的时候。那么，这是否意味着，企业仍有制定“填空型标准”的可能和需要，为了抑制企业的“逆向选择和道德风险行为”[10],还是有必要由政府进行审查？ 进而，是否就应该把“填空型标准”归于“严于”食品安全国家标准或地方标准的情况，从而让这些企业标准保留在备案范围之内？
　　
　　本文认为，即便食品安全国家标准或地方标准难免疏漏和滞后，也不应再回归到要求企业制定“填空型标准”的状态。一则，从立法机构的非官方诠释看，这种回归并不符合立法本意。二则，《食品安全法》（2015） 是“鼓励”企业制定“更严型标准”,若“填空型标准”也归入“严于”,就意味着“鼓励”而不是“命令”企业去制定“填空型标准”.在“命令”企业的时期，企业尚且敷衍了事，更何况“鼓励”呢？ 而且，“鼓励”企业填补空白，也有可能反向激励企业在食品生产中进行形形色色的、不乏安全隐患的“创新”.三则，如果鼓励企业制定“填空型标准”,依然无法摆脱实质审查备案的两难境地。因此，从最严格的食品安全保障体系出发，食品安全国家标准或地方标准的缺失、落后，应该通过及时的制定、修订来完善，而不应该让企业标准去填补。若企业确有食品生产的创新而同时缺乏明确的以及可参照的国家标准或地方标准，就应该与政府合作，共同研制国家或地方标准。食品安全较之食品的推陈出新，在价值序列上应该更优先①。
　　
　　（ 二）“备案”是否只需进行登记存档
　　
　　既然“严于”不应包括“填空型标准”,这就可以明确，《食品安全法》（2015） 规定的企业标准备案指向的是“更严型标准”.那么，这是否意味着，备案机关只需要如《备案办法》所示的那样进行登记存档即可呢？ 新法出台以后，有的地方卫生部门虽然在备案时仍然进行审查，可在本文作者调研时，又特别讳言“审查”二字，仿佛只要审查就与立法精神、与行政审批制度改革背道而驰了。
　　
　　其实，法律规定的是“更严型标准”的备案，不做任何审查而径直登记存档，显然是有悖常理的：未经审查，怎么判断是否严于国家标准或地方标准的？ 因此，若企业报备“更严型标准”,备案机关仍应进行必要的比对审查。以往，备案审查的要点通常涵盖文本规范性、内容完整性、指标合理性和标准协调性，那么，新法之下，进行比对审查的备案，就应该取消指标合理性审查，而核查文本规范性、内容完整性和标准更严性。在这三个要点上不符合要求的，就可以不予备案。其中，就“标准更严性”而言，除了较为简单的指标数值的比对外，若涉及与食品安全有关的食品检验方法规程等并非一目了然比对即可以完成审查的标准，应该审查企业报备资料是否对“更严型标准”的确定提供了充分的依据，以及报备资料中提供的信息或其他备案机关可以获取的信息，是否会使备案机关对所谓的“更严型标准”产生质疑或疑问。若备案机关确有怀疑，也可以决定不予备案，要求企业就“更严型标准”提供更多的说明。