食品安全企业标准的制度变迁与发展趋势(3)

　　2.公共部门“审查备案”食品安全企业标准阶段
　　
　　《标准化法》在最高立法机关的立法层面上正式开启了企业标准具有独立意义、独立地位的时代。《食品安全法》（2009） 进一步明确规定，企业有义务制定“填空型标准”,并可自愿制定“更严型标准”,而两类企业标准都需要到省级卫生行政部门备案。但备案机关究竟是否需要对企业标准（ 尤其是填空型标准） 进行实质性审查，法律未予明确规定。
　　
　　原卫生部2009年6月10日发布的《食品安全企业标准备案办法》（ 以下简称《备案办法》） 也同样没有明文规定。根据该办法第11条、第12条，省级卫生行政部门在收到企业标准备案材料后，只须对提交材料是否齐全等进行核对，在认定材料齐全、符合规定要求而予以受理后10日内标注备案号、加盖备案章。这些规定似乎都意味着，备案只是形式上的存档，无须进行任何实质性审查。
　　
　　然而，省级卫生部门对于“填空型”和“更严型”企业标准不进行任何审查，而径直进行备案并供公众查阅，这样的制度设计对食品安全保障没有任何实际意义，反而造成政府在为备案的企业标准提供背书的印象，一旦因未经实质审查的企业标准（ 尤其是填空型标准） 在应用过程中造成食品安全事件，政府单方面宣称自己没有责任，也难抚慰民意。与其如此，要求企业自行公布自定的标准，并为此承担全部责任，岂不同样可行，行政备案岂非多此一举？ 更何况，《备案办法》毕竟是卫生部门自己制定的规章，在《食品安全法》（2009） 要求企业标准必须备案而对备案机关是否有责未予明确规定的情况下，备案机关所在系统自定免责条款，也不无商榷之处。
　　
　　于是，对于备案的性质、内容和责任，地方卫生执法人员出现多种观点： （1） 认为企业标准到卫生监督部门备案，只是告知备案机关，企业为执行该标准承担全部责任，而备案机关无任何责任； （2） 认为备案机关对企业标准应当进行审查，并承担由此而产生的食品安全责任； （3） 认为备案机关应当对企业标准进行食品安全方面的合法性审查[3].实务界的多数做法则倾向于实质审查而非简单的存档。“全国企标备案运行模式主要分为‘形式备案和审查备案’两种。‘形式备案’只对提交的材料是否齐全有效等进行核对，10个工作日内完成备案登记工作；‘审查备案’则是在正式受理前组织专家对备案材料、标准内容等进行审查、修改和确认，然后进入受理登记程序。目前全国绝大多数省份采用‘审查备案’形式。”[4]92如果仅仅是形式备案，实践中难免出现已经备案的企业标准存在安全隐患的问题①。
　　
　　3.公共部门备案“更严型标准”的阶段
　　
　　这个阶段刚刚起步，对应《食品安全法》（2015）仅仅鼓励企业自愿制定“更严型标准”,并仅仅规定此类标准才需要备案。新法之中的备案是形式备案，只须完成与国家标准或地方标准的比对即可，还是仍然要进行实质审查？ 这就是本文关注的核心问题。
　　
　　三、修法前食品安全企业标准备案的两难境地
　　
　　前文已述，《食品安全法》（2015） 出台以前，各地卫生部门对备案的性质、内容和责任存在多种认识，而多数观点倾向于进行“审查备案”.审查备案的正当理由是企业自定标准存在诸多问题，然而，审查备案也会耗费备案机关大量成本却不一定能收到适当的收益。
　　
　　（ 一） 企业自定标准存在的问题
　　
　　食品安全标准由政府完全包干制定或审批到部分下放给企业自己制定，是考虑到国家或地方标准的不足，以及企业自主生产、创新生产的需要①。然而，即使从《标准化法》开始算起，历经28年的时间，企业自定的标准仍然 难堪 信任。常见的问题有：
　　
　　第一，企业或其负责人对企业标准及备案的重要性认识不足。有些企业或其负责人对食品安全企业标准的有无、质量的好坏，并不给予高度重视，甚至不清楚起码的标准概念，而且认为企业执行标准与否，与备案部门无关。部分企业甚至认为食品安全企业标准只是企业内部事务，可以随意调整或者直接更改[5]672 -673.
　　
　　第二，企业标准文本和申报资料质量较低。企业编制的标准文本普遍存在格式不规范、内容不完整、标准名称不符合要求等诸多问题，反映出标准起草人的标准化知识、管理、技术水平难以保障合格规范的标准制定[6]117.
　　
　　第三，企业标准不正确使用食品原料和食品添加剂。在企业标准中，食品原料和食品添加剂的品种不明确、食品原料不正确使用、原料标准引用不全、食品添加剂使用不符合规定、配方不清楚等，都是常见的突出问题[7]155 -156.
　　
　　第四，企业标准的指标设定、试验方法选择缺乏科学性。企业标准中的安全性指标（ 如理化指标、微生物指标等） 设定对于食品安全至关重要，对应地需要选择科学的各项指标检测试验方法，而不少企业确定的指标和试验方法并不符合科学的要求[8].
　　
　　第五，企业标准评审专家组成不合理、专家评审水平有限。食品安全企业标准是专业性、技术性非常强的规范，其编制必须由有关方面的专家予以知识和技术支撑。许多地方出台规定要求企业在备案之前组织专家进行评审②。然而，在实践中，企业标准评审专家的组成存在来源单位或系统单一、研究领域不广、并未结合产品特性邀请各方面专家的问题。就专家本身而言，部分专家“对食品安全企业标准备案实施办法及相关政策掌握不够、对标准的基本要素和格式不熟悉、对标准中具体指标设置和数值的确定不清楚”[6]117;“对企业送审的标准文件，仅仅是从形式、格式、计量单位等方面进行把关，而对企业标准与国家法律法规和食品安全标准规定的符合性，标准格式的规范性，技术指标的先进性、合理性、完整性，试验方法的科学性和检验规则的可操作性，提供的生产设备、检验的仪器名单材料等是否完全合理、规范、真实性过问不多。”[5]673
　　
　　第六，企业标准修订迟滞。根据《备案办法》第16条、第17条的规定，企业标准备案有效期为三年。有效期届满需要延续备案的，企业应当对备案的企业标准进行复审，经复审认为需要修订企业标准的，应当在修订后重新备案。但是，由于对企业标准的修订没有强制性要求，由企业自主决定，而企业对标准重视不足，标准的重新备案又会增加成本，故企业标准的修订往往会迟滞①。
　　
　　有鉴于此，不难理解为什么全国绝大多数地方将“备案”理解为“审查备案”,而不是《备案办法》表面看上去的存档备查。