食品安全企业标准的制度变迁与发展趋势(2)

　　二、食品安全企业标准的制度变迁
　　
　　企业生产成批次的产品，必然会遵循一定的标准，而无论该标准是否满足产品使用者的需求、是否可以获得经济效益、是否体现技术进步、是否保障身体健康和人身财产安全等，因为标准在本质上就是一种重复使用的规矩、规范和要求，是行动者的行为依据和准绳。所谓“不以规矩不能成方圆”,很难想象企业生产大量产品却毫无标准可言。然而，若听任企业完全按其自己制定的标准生产产品，不管标准的好坏，不仅企业本身不可能长久存在和发展，更重要的是，可能侵害产品使用者的正当权益，扰乱和破坏正当的市场秩序（ 如“劣币驱逐良币”）。因此，需要有企业外的公共组织和机构，凭其获自不同来源的权威，发布一些为公共善而最低程度必需的标准，强制要求企业遵循之。
　　
　　本文正是从“企业-公共权威关系”视角，切入食品安全企业标准的制度变迁，以期收到聚焦之效，而不分散浪费笔墨。毕竟，食品安全企业标准制度是一个十分宽泛的范畴，其涵盖与企业标准的制定、评价、确认、修订等诸多环节有关的规则体系。根据我国食品安全企业标准的历史，本文在以下两个维度展开“企业-公共权威关系”视角的观察： 一是食品安全企业标准与公共部门制定的食品安全标准在标准体系中的各自地位与彼此关系； 二是公共部门对食品安全企业标准的监管模式。两个维度各有侧重，却又彼此勾连。
　　
　　（ 一） 与公共部门食品安全标准的关系
　　
　　根据1949年以来的若干重要法律、行政法规①，食品安全企业标准与公共部门制定的食品安全标准在食品安全标准制度体系中的关系，至少经历了三个阶段。
　　
　　1.立法未规定企业标准明确地位阶段
　　
　　1965年8月17日，为了加强食品卫生工作的管理，保证食品质量，增进人民身体健康，防止食物中毒和肠道传染病，当时的卫生部、商业部、第一轻工业部、中央工商行政管理局、全国供销合作总社联合制定了《食品卫生管理试行条例》（ 以下简称《食品卫生试行条例》） ,并由国务院批准执行，这是当时法律效力最高的规范文本。《食品卫生试行条例》非常清楚地规定了食品卫生标准的制定，但制定主体只是卫生部门（ 协商有关行业主管部门） ,而未提及企业标准②。此外，该条例还要求：“食品生产、经营主管部门制订的食品产品标准，必须有卫生指标。卫生指标应当取得同级卫生部门的同意。”③这同样意味着，在食品卫生标准与食品产品标准发生交叉的时候，食品产品标准中的卫生指标（ 文字不同，其本质也当属卫生标准） 也是由食品生产、经营主管部门制订，并最终由卫生部门同意的。
　　
　　《食品卫生试行条例》的继任者是国务院于1979年8月28日制定颁布的《中华人民共和国食品卫生管理条例》（ 以下简称《食品卫生条例》）。与前任相比，《食品卫生条例》将食品卫生标准的制定主体扩大到卫生部门以外的其他主管部门，由卫生部门和有关主管部门共同制定，其他主管部门原先的协商地位得以提升。而且，该条例放弃文字差异，肯定了食品产品标准中的卫生标准这一提法④。依据该条例，食品卫生标准分为国家标准、部标准和地区标准⑤，但仍然没有企业标准的类别。
　　
　　必须指出，先于《食品卫生条例》近一个月发布的《标准化管理条例》（1979年7月31日） ,已经明确提及“标准分为国家标准、部标准（ 专业标准）、企业标准三级”（ 第11条） ;“凡没有制订国家标准、部标准（ 专业标准） 的产品，都要制订企业标准”（ 第15条）。但在《食品卫生条例》中对此未予体现。两个条例皆由国务院发布，只是起草部门分别为国务院卫生部门和标准主管部门。在相隔如此短的时间内发布的两个条例之间发生不一致，就很难从一般法与特别法之间的关系去阐释在食品卫生标准体系中究竟有没有企业标准一席之地的问题。
　　
　　三年之后的《中华人民共和国食品卫生法（ 试行）》（1982年11月19日通过公布，以下简称《食品卫生法（ 试行）》） ,作为效力等级高于《标准化管理条例》的法律，仍然没有明文规定食品卫生企业标准，似乎更可以说明，不能简单地以《标准化管理条例》适用所有产品（ 包括食品） 为由而得出食品卫生企业标准早已公认成为食品卫生标准体系的一个组成部分。尽管《食品卫生法（ 试行）》第15条似乎隐含有食品生产经营企业经卫生部门同意可以制定食品卫生标准之意①，但是，其恢复使用《食品卫生试行条例》中的“卫生指标”措辞，仍然在形式上将其排斥在食品卫生标准体系之外。
　　
　　在计划经济时代以及市场化起步时期，食品生产、经营企业多为国营（ 国有） 企业，是有关主管部门所属单位，企业基本无独立自主的经营权可言，企业的生产、销售计划尚且需要主管部门制定或审批，更何况关乎食品质量安全和人民身体健康的食品卫生标准。食品生产经营企业的产品标准多由有关主管部门制定，其中加入卫生指标或卫生标准，也基本可以解决企业生产经营的卫生安全问题。制度设计者恐怕并不认为有必要让单独成立的“企业标准”成为食品卫生标准体系的一部分②。
　　
　　2.立法强制要求企业制定“填空型标准”阶段
　　
　　1988年12月29日通过公布的《中华人民共和国标准化法》（ 以下简称《标准化法》） 倒是延续了《标准化管理条例》对企业标准的认可，从而以更高位阶的全国人大常委会立法，明确了企业标准的法律地位。该法第6条第2款规定：“企业生产的产品没有国家标准和行业标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据。企业的产品标准须报当地政府标准化行政主管部门和有关行政主管部门备案。”据此，“填空型标准”的制定是企业必须履行的法定义务，而非企业可以自愿选择的义务。
　　
　　虽然《中华人民共和国食品卫生法》（1995年10月30日通过公布，以下简称《食品卫生法》） 在取代《食品卫生法（ 试行）》的时候，同样没有明文规定企业标准，但是，该法毕竟是在《标准化法》出台近七年以后问世的，《标准化法》作为普遍的法律，其关于企业标准的规定，应当适用于食品生产经营领域，这一点早已成为共识③。此后，如前文提及的，《食品安全法》（2009） 再次重申了企业制定“填空型标准”的义务。
　　
　　从计划经济进入改革开放时代，经济运行的市场化程度日益提高，企业的经营自主权不断增加，政企关系愈来愈摆脱以往“依附-命令-执行”的管理模式。即便是在计划经济时代，公共部门提供的标准都有缺失的可能性，法律承认食品生产经营企业在食品产品标准中列入卫生指标，即可窥见一斑。市场化的发展和企业的能动性，更会凸显公共部门标准的不足④。在这种情况下，法律强制要求企业制定“填空型标准”,以避免企业“无标生产经营”食品、危害公众健康，既是给企业设定义务，又是明白承认企业标准在食品安全、卫生标准体系中补充公共部门标准的地位。
　　
　　3.立法鼓励企业自愿制定“更严型标准”阶段
　　
　　如前 所 述，仅 仅 六 年 以 后，《食 品 安 全 法》（2015） 令人瞩目地删除了强制企业制定“填空型标准”的条款，而保留了鼓励企业制定“更严型标准”的规定。立法者的阐释基本可以理解为，在当前形势下，再无“填空型标准”之可能，食品安全的公共部门标准（ 国家标准、地方标准） 已经足以涵盖食品安全最低标准，企业必须予以遵循。严于公共部门标准的企业标准，属于企业自愿制定范围之列。这是一种完全崭新的企业标准与公共部门标准关系的设想，只是该设想难免存在争议。
　　
　　（ 二） 公共部门对食品安全企业标准的监管模式
　　
　　相对应前一维度，公共部门对食品安全企业标准的监管，也大致经历了三个阶段：
　　
　　1.公共部门包办制定或审批食品安全标准的阶段
　　
　　这个阶段是食品安全企业标准不被承认有独立地位和意义的时期，食品安全标准基本为卫生部门、有关主管部门包办制定。即便在稍后发布的法律，可能是出于适当放权于食品生产经营企业的考虑，而允许企业在产品质量标准中列入卫生指标，但也只是以“卫生指标”称呼，且必须得到卫生部门的同意。所以，于此时期，基本谈不上公共部门对食品安全企业标准的监管。