两岸食品安全犯罪现状与防治策略对比(2)

　　二、两岸食品安全犯罪的预防监管体制
　　
　　比较食品安全犯罪的事前预防主要依靠食品安全监管体制的有效运行，而食品安全监管机制是整体性、全局性的系统运作体系，它是系统内部各个部门协调运行、互相作用的结果。目前，海峡两岸针对食品安全犯罪问题，均建立了各自的食品安全监管体系，并逐渐在预防食品安全犯罪问题上发挥成效。
　　
　　（ 一） 大陆地区的“一元单向分段”监管体制
　　
　　从广义上的监督而言，大陆地区食品安全的监管体制具体包括立法监督、行政监督和司法监督。而就狭义的行政监管来讲，2004年国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》出台后，大陆地区“按照一个监管环节一个部门监管”的原则。实行“一元单向分段”机制。即政府为绝对的一元管理主体，并在政府规制下，由上至下、由政府向企业、政府向消费者、政府向社会的单向一维的组织构建，并在利益博弈格局下的分段监管机制。[1]P9具体而言，农业部门负责监管初级农产品生产环节，质检部门负责监管食品生产加工环节，将由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门，工商部门负责监管食品流通环节，卫生部门负责监管餐饮业和食堂等消费环节，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故等等。
　　
　　为进一步加强食品安全的监管，2013年全国两会通过“大部制”改革方案，提出设立“食品药品监督管理总局”,整合食品安全办、食品药品监督局、质检总局对生产环节的监管、工商总局对流通环节的监管权力，对食品进行集中统一监管。2015年修订后的《食品安全法》将这一体制从法律上予以确认。此外，新《食品安全法》还规定了食品安全信息统一公布制度。即由国务院食品药品监督管理部门统一公布国家食品安全总体情况、食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其调查处理信息等等。县级以上人民政府食品药品监督管理、卫生行政、质量监督、农业行政部门应当相互通报获知的食品安全信息，依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息，避免虚假食品安全信息的扩散。
　　
　　（ 二） 台湾地区的“产品分类为主”的监管体制
　　
　　台湾地区的食品安全监管体制主要按品种监管分类管理，由“行政院农业委员会”、“行政院卫生署”和“经济部标准检验局”负责。其中“行政院农业委员会”主要负责食品原料的生成监管，下设农粮署、渔业署、动植物防疫检验局，以及农、林、水、畜实验所等直属机关，负责全台湾地区农产品、畜牧业和水产品的原料管理，并协助卫生署进行有关食品卫生安全的调查及改善工作；[2]P30 - 40“行政院卫生署”作为台湾地区卫生、医疗等攸关全民健康事务的最高主管机关，与其下属的各级卫生机构隶属于“行政院”的管辖，负责食品市场流通的监管，食品卫生处的职能包括对输入、输出食品进行政策管理和证照核发，并委托标准检验局具体负责进出口食品的监管；“经济部标准检验局”主要负责口岸输入食品的管制查验，以及受理输出食品厂商的委托检验，其工作职责为： 台湾质量标准制定； 商品检验、消费者权益保障； 推行国际标准质量保证体系及环境管理系统； 办理计量标准的校准与检（ 试） 验服务等。凡经台湾经济部公告为应施检验的品目，必须“经济部经标准检验局”检验合格 后，方 可 输 出、输 入 或 在 台 湾 市 场 上 销售。[3]P79 - 83
　　
　　除了以上几个部分的监管，台湾地区还设置“食品安全保护基金运用管理监督小组”,⑨由学者专家、消费者保护团体、社会公正人士等组成，其任务包括食品安全基金的工作计划及财务状况的监督、食品安全基金各项补助业务之审查，及相关工作的监督执行，并已于2015年启动。此外，近年随着社群媒体的兴起，有关食品安全的不实传言与错误报导造成消费者误解，甚至引发民众不必要的恐慌，对此，台湾“各部会”透过舆情监测分析，建立了破除谣言数据库⑩，从而与民众及时沟通，传达正确的讯息。
　　
　　（ 三） 比较与启示
　　
　　1.监管模式的比较借鉴
　　
　　从上文分析可知，大陆采取的是“多部门联合、分段监管”模式，即由多个部门共同管理，实施分段监管的食品安全监管体制； 而台湾地区采用的是以品种监管为主、分段监管为辅的模式。综合来看，大陆地区的食品安全监管体制看似全面，但是存在很大的弊端： 一是易造成监管盲区。由于大陆采用分段式监管模式，各监管区段之间不能无缝衔接，容易造成监管上的盲区和漏洞。二是多部门交叉监管易导致权责不清。由于食品安全涉及到农业、工商、质检等多个监管的部门的共同参与，且深入到生产、加工、流通和消费等各个环节，导致各部门权责不清、职能交叉的问题突出； 三是缺乏公众的监督。在行政监督缺位的情况下，由于信息不对称、司法成本高昂，包括消费者在内的公众面对食品安全问题往往容易退缩，加之单纯依靠企业的自律也难以实现对食品安全犯罪的有效预防，这就给食品安全的监管造成极大不利。相比而言，台湾地区对食品安全的监管体制有其独到之处： 一方面是监督机构精简，权责分明； 另一方面是社会监督力量强大，食品安全问题往往在未造成严重伤亡的情况下即被民众检举，监管效果更加突出。有鉴于此，大陆地区可以借鉴台湾“产品管理为主，分段管理为辅”的监管模式，精简监管机构，构建相对集中的监管模式。具体而言，食用农产品由农业部门监管，除此之外的产品都由食品药品监督管理部门监管（ 包括生产、流通、进出口、消费餐饮等） ; 卫生部门不再进行日常监管，而是专注于食品安全标准的拟定和风险的监测，撤销食品安全委员会； 质监部门和工商部门不再具体行使食品安全监管职责。[4]P167
　　
　　2.社会监督的比较借鉴
　　
　　社会监督在食品安全犯罪事前的预防监管体制中占有重要的地位，甚至在一定程度上决定了监管的实效。由于受制于监管体制的局限，大陆地区目前的食品安全监管尚缺乏有效的社会监督，特别是媒体监督和消费者协会监督主要依赖群众的举报，监督来源比较单一，削弱了社会监督的效果。而在台湾地区，除了行业协会外，数量繁多的各消费者保护团体如“消费者文教基金会”、“台湾消费者保护协会”、“台湾消费者权益促进会”、“消费者团结互助协会”等以及媒体的监督加强了消费者的自我保护意识和对食品安全的监督力度。可以说，社会力量不仅对食品安全起到了有效的监督和宣导作用，也提高了政府的执法效率。这一点也值得大陆借鉴： 首先，应当增强公众的维权意识、参与意识，鼓励社会公众建立食品安全监督协会； 其次，确立全面有效的食品安全举报和受理制度，依法确定所有食品产销单位和个人以及食品监管主体都应当成为公众举报的范围，接受社会公众的监督；[5]P125最后，建立举报信息平台，为公众提供有效的参与渠道，除了消费者的举报，媒体应自发地在信息平台中搜集问题、反映问题，强化社会公众的监督力量，有效预防食品安全犯罪的发生。