第二章 我国全民阅读与政府责任履行的现状分析
据中国新闻出版研究院调查显示，我国成年居民图书阅读率 1999 年达到60.4%,此后纸质图书阅读量为 4.77 本，远低于韩国的 11 本、法国的 20 本、日本的 40 本、奥地利的 43 本、德国的 47 本、美国的 50 本、俄罗斯的 55 本、以色列的 64 本。
根据第十一次全国国民阅读调查结果：2013 年我国成年国民人均阅读纸质图书 4.77 本，人均阅读报纸 70.85 期（份），人均阅读期刊 5.51 期（份），人均阅读电子书 2.48 本。我国成年国民图书阅读率为 57.8%,报纸阅读率为 52.7%,期刊阅读率为 38.3%,数字化阅读方式（包括手机阅读、电子阅读器阅读、网络在线阅读等方式）的接触率为 50.1%①。根据第十二次全国国民阅读调查结果：
2014 年我国成年国民人均阅读纸质图书 4.56 本，人均阅读报纸 65.03 期（份），人均阅读期刊 6.07 期（份），人均阅读电子书 3.22 本。成年国民图书阅读率为58.0%,报纸阅读率为 55.1%,期刊阅读率为 40.3%,数字化阅的接触率为 58.1%②。
2014 年与 2013 年向比较，我国成年国民图书阅读率上升了 0.2 个百分点，报纸阅读率上升了 2.4 个百分点，期刊阅读率上升了 2.0 个百分点，数字化阅读方式上升了 8.0 个百分点，人均阅读电子书增加了 0.74 本，只是人均纸质图书的阅读量少了 0.21 本。总体上来说，我国国民阅读是呈上升趋势。上升趋势最为明显的为数字化阅读，2014 年数字化阅读方式的接触率都已经超过了国民读书阅读率，国民阅读方式的多元化，通过网络获取信息的方便快捷大受国民青睐。
第十二次全国国民阅读调查报告发现，2014 年未成年人的图书阅读率较2013 年略有增加。从人均图书阅读量来说，各年龄段的未成年人的提高程度不一，0~8 岁、9~13 岁和 14~17 岁中，14~17 岁年龄段的人均图书阅读量的增加是最大的，年龄稍大的未成年人相对于年龄较小的未成年人在阅读量上的区别可能是，自主安排的时间和自主选择的图书要更多，也可能是较小的未成年还未形成阅读的习惯。
根据《2014 年国民经济和社会发展统计公报》，全国共有公共图书馆 3110个，人均图书拥有量 6.12 册。总流通 52252 万人次。全国 30 个省、自治区、直辖市约有大中小 400 多个城市都设计了具有地区特色和风格的读书活动，结合本地特点和条件，开展 3000 多个各具特色阅读活动，每年吸引 7 亿多读者参与，全民阅读活动成为了许多地方政府打造的城市文化名片。涌现出北京阅读季、上海读书节、南国书香节、深圳读书月、江苏读书节、天山读书节、河南全民阅读月、湖南的三湘读书月、书香湖北、书香河北等品牌读书活动。这些数据的变化，说明了我国全民阅读指数上升与政府责任履行密切相关。
第一节 我国全民阅读中的政府责任履行
仅有民众的积极性是不够的，阅读会因缺乏有力的条件和支持难以持续下去；然而只有政府的积极性也是不行的，那样阅读只会成为形式化走过场的工程，只有政府和民众共同的积极性，共同开展全民阅读活动，才能长久的持续下去，并办好。公共活动的有序开展离不开政府的支持和保护，有了政府来保驾护航，全民阅读的项目就成功了一半。在全民阅读的活动中政府发挥其责任，推动全民阅读活动的发展，保证其有序并长久的开展。
一、全民阅读中政府责任履行的表现
全民阅读的发展靠政府的主导和引导，为了“倡导全民阅读，建设书香社会”,我国政府发挥其政治、经济、文化职能促进全民阅读的发展，虽然面还不够广，力度还不够大，落实还不是那么到位，但是政府都一直在关注和参与以及支持全民阅读活动。在政府的责任履行之下，一些地方政府和外界团体为了全民阅读的发展举办了各种各样的活动：专家名人讲座、读书征文、图书漂流等一系列有关阅读的活动。
1994 年起，广西壮族自治区首倡在全区开展“知识工程”活动。1997 年 1月 2 日，中宣部、文化部、国家教委、国家科委、广播影视部、新闻出版总署、全国总工会、共青团中央、全国妇联联合发出《关于在全国组织实施“知识工程”的通知》，要求以发展图书馆事业为手段，倡导读书，传播知识，推动社会文明进步，形成全民阅读的良好氛围，注重对农村阅读的扶持，促进图书馆服务的转型①。由此可见，全民阅读工作 1994 年就已经成为政府文化政策行为，在 1997年就已经上升到国家政策层面。除此之外，在 2000 年 12 月开展了首届全国范围内的“全民读书月”活动，并暂定每年的 12 月为我国的“全民读书月”.
在政府的责任明确下，各地方政府的积极倡导和配合下，增加了图书馆的建设，尤其是流动图书馆的建设，让民众可以更加方便快捷的去阅读。政府的大力推行，使得深圳市研发了世界上第一台“城市街区 24 小时自助图书馆”②；东莞市图书馆率先使用了图书观自助服务系统，实现了我国实体图书馆真正意义上的24 小时对读者开放③。
2007 年，原新闻出版总署联合中央文明办、国家发展改革委等 7 部委在全国范围内开展实施“农家书屋”工程，切实解决广大农民群众“买书难、借书难、看书难”的问题。该工程主要是以服务广大农民为原则，促进农村发展，农家书屋虽由政府组织建设，但也有一些公共图书馆通过捐赠图书，并培训农家书屋的工作人员积极参与其中，使得农村与城镇与城市的经济和文化共同进步。
除了“农家书屋”工程，还有中央宣传部、国家科委、农业部、文化部等十部委联合组织实施的“三下乡”活动。其中，“学生三下乡”活动是每年的寒暑假都有一部分大学生，由所在学校组织带队到下乡点进行支教或调研，通过“三下乡”活动把自己的一些所学所闻所感传播下去。这样，大学生自己不但在实践中得到锻炼，增长见识，了解国情，还帮助了需要帮助的人，对农村的建设和发展都起到了很好的促进作用。
二、全民阅读中强化政府责任履行的意义
全民阅读是政府倡导的社会文明建设工程，涉及面很广，既有政府层面的，也有社会各阶层的，要让每个责任主体发挥能动的作用，每个资源效应最大化，尤其是资源的整合效应最大化，减少负能量，减少能量间的冲突和排斥，就必然需要政府责任的勇于担当，其重要意义表现为：
政府是旗帜和标杆。政府责任明确了、行动了、重视了，任何事情就有希望了，全社会就有了可以信赖的理由和动力的源泉。责任履行，政府就会主导制定政策和规章，并且政策的落实更是需要政府的干预力量。排除一些阻力和非法行为，没有政府的暴力是不行的。组织与协调各方面的关系和力量，构建和谐的全民阅读运行系统，没有政府的担当勇气和力量是不可能的。
第二节 我国全民阅读中政府责任履行的不足及原因
一、全民阅读中政府责任履行不足的表现
目前不少地方政府在这项工作的推进过程中，还存在一些问题和不足，或者说，还存在政府责任履行的缺失。表现在：
1、重形式轻实质
在落实过程中，虽然形式上轰轰烈烈，开展了读书节活动、送书下乡活动等等，但实际上大都流于形式，参加的人少，即使参加也可能是凑热闹，政府部门没有验证活动的效果，没有了解活动组织的实用性。被动应付，不作为，或者随意作为，反正没有制约机制和惩戒机制，做好做坏都没有差异，尤其有些人对全民阅读的意义和重要性认识不清，认为读书是个人的事，不需管，没有看到政府应尽的责任。这是在对全民阅读的基本认识上，政府责任的缺失。还有一种政府责任失范的表现是：不知道如何作为。不清楚到底应该干什么，怎么干，显得无所适从，有力无处使，因此也就只能是做了一些实际效果并不好的事情，与群众的期待有距离，与实际情况有距离，出现了政府行为与群众需求的脱节。
2、基础设施不完善
一个是场馆建设不够。缺少足够的图书馆或其他阅读空间，许多想读书的人没地方去读，一些农家书屋太简陋，陈设不了多少书籍，没有专人管理，管理人员素质也是很大问题。且因管理不善，徒有虚名，成了摆设。我国“老少边穷”地区，依然存在阅读“荒漠地带”.不识汉字，没有书读和读不懂书现象比较普遍。近年来各地都在进行图书馆、文化馆、博物馆的提质改造，但也表现出很多问题，比如东西部信息差异问题。西部地区的很多县级图书馆的图书很少更新，存书量小，阅读条件很差。而发达地区的部分图书馆过分追求外表建设，不注重书的数量和品质的建设。特别是少数民族文字读物、盲文读物，少之又少，无法满足特殊人群的阅读需求。
二是资源没有得到合理有效的应用。比如：很多公共图书馆，作为政府开展全民阅读的一个阵地，还是按照传统模式运行，没有很好地思考着如何在全民阅读中发挥引领、导向、示范、指导作用，没有开辟一些具有全民阅读氛围的空间来吸引广大的普通读者，使得很多读者不知道也不敢走进图书馆。这是政府在基础设施的科学使用上的不足。
三是没有考虑到特殊人群的阅读。残障人、老年人、城区低保户、城市特困职工、进城务工人员及其子女、留守儿童、边远山区、革命老区等特殊群体，他们有各自的特殊性，或身体、或年龄、或家庭、或经济能力、或自理能力、或交通设施、或通讯设备，等等，无论阅读生理条件、经济条件、资源条件、阅读取向，都存在很大的差异和欠缺，政府虽然已经意识到了，也有些活动表达，但是，没有解决根本性问题，活动一过，情况依旧，设备、经费、资料、服务等，都没有什么变化，不能保障他们正常的基本阅读。这些人群的阅读仍然是一个极大的问题。
3、服务不到位
政府在推进全民阅读中的重要职责不是管理而是服务。政府在推进全民阅读活动中， 需要加大具体服务的能力和提升服务的水平，需要超越行政管理的传统思维惯性，从公共文化服务体系的视角考虑构造全民阅读发展的基本制度框架。
从总体上看，大中型城市全民阅读服务相对好一些，经济发达地区、文明程度高一些的地区，全民阅读服务层次也高一些。但是，县级以下的城市尤其农村，特别是老少边穷地区，全民阅读服务的问题特别严重。地方政府尚未形成基本的阅读规划和基本的公共阅读服务体系，也缺少相配套的完善的公共阅读设施，尤其服务不到位，仅有的设施利用率也很低，没有解决群众“买书难、读书难、用书难”的问题。送书下乡的举措几乎停留在会议上，群众想买些书也没有渠道。购书网点少。作为图书销售主渠道的新华书店设在县城，大一点私营书店也在县城。
群众特别是乡村群众没法到大书店购到好书，特别没想买一些实用性的书。农家书屋开放少，“书屋”成了“存书库”.农家书屋的工作人员，是由村干部或其他人兼任，他们难以有固定时间顾及书屋的事。读者借阅时间很难确定，那么，书屋开放的时间也就很难掌控，书屋的有效利用率很低。城市街道的书屋，也因为人员素质、管理缺失而几乎成了装饰性门面。阅读指导少。几乎没有开设辅导培训课，也没有专门的全民阅读指导教师。读什么书、怎么读书这些问题成了全民阅读的障碍，政府在这方面没有显示出作为。
4、投入不够
一是精力投入不够。没有把全民阅读放在重要的位置，在一般情况下，可能只是一个附带的工作，没有专门的人负责，没有专门的措施，甚至也没有常规的专题会议研究。我们很少在各级政府的报告、计划、预算中见到有关全民阅读的内容，没有开展全民阅读的检查、督促、评价。说到底，思考、执行、监管的人和时间都非常有限。全民阅读处在一种自然放任状态。
二是财政投入不够。没有明确的经费投入政策和标准，也没有专门的经费预算安排。无论基础设施建设、图书资料购买、人力资源费用、公共管理支出，财政已投入都很有限。不能满足起码的社会需求。
二、全民阅读中政府责任履行不足的主要原因
在推进全民阅读活动中，地方政府履责不够的因素虽然是多方面的，但主要原因是认识不到位、职责不明确、体制不健全①，具体表现在以下三个方面：
1、缺少科学的顶层设计
“顶层设计”是对于某一活动有序开展的“从全局从高处着眼的自上而下的层层设计”.以一个长远的眼光，站在战略的制高点，瞄准目标，从最高层开始，从上到下地把一层一层设计好，所有的层次和子系统都围绕总目标运行②。
这不仅是对最高层的设计，而也是对中层和基层的设计，要求具体化到细节。顶层设计首先是宏观战略设计，应具有方向性、应用性、操作性、约束性等特点。强调执行力，注重执行，注重执行中的细节，实施精细化管理和全面质量管理①。
我们说的全民阅读的顶层设计，是一个长远规划，明确全民阅读的指导思想、基本原则、具体内容、实施对象、实施步骤、建设目标、责任主体、运行机制、对策措施、政策保障、效果评价、责任惩戒等等，要像国务院颁布的《全民健身计划纲要》等，这样才有方向、依据、效率、保证、效果。全民阅读实践过程中，由于缺少顶层设计，缺少科学的协调机制，也缺少协调的组织机构，这就不可避免的出现：一方面政府的行为很茫然或盲目；另一方面，激情不高，处于一种应付状态；再者，责任不清，无序作为。如：事权与财权、事权与人权既不统一也不明确，该管的没管到位，该服务的往往有出现真空，造成公共阅读基础设施建设和阅读服务管理的矛盾。例如，有些地方已经明确“农家书屋的管理工作由各级党委、政府主导，新闻出版行政管理部门牵头负责，财政、农业、文化、科技等相关部门积极配合”②，也就是说，“农家书屋”的实施主体是新闻出版行政管理部门，财政等部门是只是“配合”开展工作。但在实际工作中涉及经费等“财权”时，“牵头”的实施主体是无法独立行使权力，也就无法真正的负责，这时候，“配合”者倒可能无意识（只是从一个角度思考）成了 “主角”. 现在个别地方出台有“2015 年全民阅读活动实施方案”,但这些方案都是针对某一个具体活动设计的，具有临时性，更像一个活动的策划书。各级政府应在中长期发展规划中制定全民阅读发展的阶段性目标，并将这一目标的实现状况作为政府和政府官员行政绩效考核的重要指标， 把政府对全民阅读发展的绩效承诺纳入政府绩效考核的重要内容， 并成为全民阅读发展的动力。要从发展目标和财政投入上导向并保障全民阅读的纵深发展。
2015 年，全国人大教科文卫委员会主任委员柳斌杰在谈到全民阅读时，强调着力以下工作：从保障公民的一项基本权益角度，尽快将全民阅读纳入国家法律框架体系。全民阅读工作应该成为政府的一项日常性工作；要成立国家全民阅读指导委员会，加强对全民阅读的规划、引导、指导和管理。这从一个侧面反映出，顶层设计的缺失是影响全民阅读开展的中开展的原因。形成全民阅读的社会氛围绝非一朝一夕之事，没有一个长效机制做保障，政府的责任不能真正意义上履行。
2、缺乏有力的监管保障
健全的监管机制全民阅读良性发展的正能量和促进力。反之，有效监管机制的缺失会导致全民阅读的失范或脱轨，极有可能出现全民阅读的“符号化”.随着权利范围的拓展，公民的阅读保障权利更加突显，作为政策的制定者与立法参与人的政府理所当然的要承担起监管责任。现在，关于全民阅读，既没有管理制度，也没有考核评价制度，也没有考核部门，责任追究无法落实，对全民阅读的管理似乎成了一个“真空”地带。即使有一些监管的形式，也是监管机构和监管权力分设，监管部门多，监与管概念不清，职责不清，最终是监管无法到位，无法真正有效。比如：有的地方政府与农家书屋管理者签订了“责任状”,这本来是规范书屋管理、提高服务效率、广泛开展全民阅读的好办法，但实际上“责任状”可能成为“一纸空文”①。工作人员是各地村委会或居委会临时聘请的，没有给他们订立明确的职责和任务要求，即使没履行好职责，甚至出现什么疏漏，有关政府部门也没有条约制度去处理，基本伤失了约束力和规范力。无论从理论还是实践角度看，没有奖惩制度的责任体系是没有效率和作用力的。正如英国 17世纪着名政治学家霍布斯所指出的：惩罚是建立社会合作秩序的基本机制，它对于保障制度有效抑制违规行为、解决社会困境、促进人类合作中扮演着独到的角色，发挥着重要的作用。不带剑的契约毫无力量去保障一个人的安全。
3、缺乏长效的服务机制
委托-代理理论认为：政府的公权力是人民赋予的，政府在获得权力的同时就必然地承担了相应的责任，因此，政府权力的行使必须为人民的利益负责，做到责任行政。公共权力既然是一种委托关系，那么，权力行使必须对人民负责，必须为人民的利益服务。为民服务的政府行政的根本宗旨和出发点，但是政府在提供全民阅读服务时，总是有一种“恩赐者”的影子，政府对社会的治理看成是他们的特权①，不认为政府的权力其实就是责任。政府自上而下简单地计划配置和实施服务的内容和方式，公众没有机会对政府的服务内容、服务方式、服务质量提出质疑，也没有向政府表达有关全民阅读的自身利益诉求的通道，更不可能对政府职能行使的优劣进行必要的客观评价。公众不能有效参与和监督，政府的权力意识的错位和责任意识的淡化，无疑会导致政府责任承担的缺失和不负责任的行为。一些政府官员认为全民阅读是个人和家庭的事，是社会组织去做的事情，无需政府插手，就明显地反映政府推责。全民阅读是需要长效的服务机制的。政府履行服务责任不到位的重要原因是服务机制不健全，激励机制也没有，加之缺乏监督机制，政府部门及政府公职人员不清楚哪些服务职责，不清楚服务流程、服务标准、服务目标、服务对象，更感受不到服务好坏的评价，由此造成没有服务动力也没有压力，甚至可能出现“多一事不如少一事”.
