第四章 整体性治理视角下养护设备管理顶层制度设计
养护设备管理整体性治理是以提高公路养护财政预算资金的使用效率、盘活存量资产、简化行政程序为原则，以养护设备信息化管理系统的建设、完善和整合为支撑，实现养护设备管理的 “三个整合”:资金和采购权限的整合、信息资源的整合、政企合作的整合。
第一节 养护设备管理整体性治理总体思路
针对云南省公路局养护设备管理整体性治理机制构建的总体思路是：认真、仔细、客观地分析、评估云南省公路局现行养护设备管理的各方面实际情况，主要是抓住存在的问题进行研究，提出适合云南省公路局养护设备管理系统的方案和构想，旨在解决云南省公路局养护设备管理目前存在问题。
一、养护设备管理整体性治理的基本思想
云南省公路养护设备整体性治理的基本思想具体来讲，就是对养护设备从配置规划、选型采购、共享调用、日常管理使用、折旧报废管理的全过程管理，通过建立信息系统平台，实现养护设备系统的资源共享和实时反馈，逐步向养护设备管理的现代化，即养护设备装备现代化、管理水平现代化、组织结构现代化、管理方法和手段现代化，以及人员培训及管理人员素质现代化过渡和转变。最终是要能够不断降低运行维护的成本费用，不断提高养护设备的综合效率，实现养好公路，实现公路的“畅、安、舒、美、绿”,服务好云南经济设备建设的目标。
二、养护设备管理整体性治理的基本原则
云南省公路局养护设备管理整体性治理应遵循以下六个原则：
第一，整合简化程序原则。云南省公路局养护设备的管理，从养护设备前期规划、采购、使用、报废，不仅涉及计划、财务、设备物资、养护工程管理、监察审计等部门，还涉及云南省公路局“三级管理体制”的各层级。整合简化相关计划、购置、调配使用、报废审批程序，是提高工作效率，建设服务型政府，更好的为云南经济建设服务的基本要求。
第二，全面管理及全员参与整合原则。养护设备管理，虽然是由设备部门牵头、发起、组织，但是系统性的活动，需要全员参与，只有从设备全生命周期管理的每个阶段、相关联的每个部门和个人出发进行全员合作的整合，才能到达最终的满意效果。
第三，经济效益原则。养护设备管理目的是要为提高整体经济效益服务。任何模式虽然形式不同，但其精髓都离不开运用最适当的资源来创造最可能达到的效益。对于养护设备管理来讲，就是运用最经济的设备寿命周期费用，来实现养护设备实物形态、价值形态的最优化，提高养护设备综合运行效率，进一步提高财政资金的使用效率。
第四，信息化管理模式的健全及整合原则。信息化管理不只是养护设备管理整体性治理的一个原则，同时还是一个发展的趋势。因为它不但影响了养护设备管理的技术方面（如故障监测、设备安全技术、维修技术、数据采集处理技术等），而且还影响了养护设备管理的形式方面（管理的网络化、全球化、数字化、流程化等）。信息化整合是养护设备管理整体性治理的前提。
第五，整合的协调性原则。当构思建立健全养护设备共享调用机制时，要兼顾到养护设备管理部门与生产技术、计划、财务、安全、调度等部门的协调配合，做到部门层面、技术层面、效益层面的协调。使得养护设备管理更具系统性，更有效地为管理养护好国省干线的总体目标服务。
第六，现代管理和传统管理相结合的原则。注重不断学习、采取先进的养护设备管理理论和方法，运用科学的管理手段和工具，具有超前意识，才能不至于落伍行业平均水平；要不断梳理、整合落后的制度和流程，用改革和创新后的新的模式来取代，以达到不断提高养护设备管理的技术水平和管理水平。
但是，在模式改善过程中，并不是所有方面都采取现代模式就是最好的选择，其实任何时候都要结合养护设备管理工作的实际情况，是为了“补短”,才设法有目的、有选择地“取长”、不是全盘照搬、照套就可以的。传统管理中如果有更适合当前、今后一定时期的方法、模式，从效率、效益原则出发一定要保留。
三、养护设备管理整体性治理的目标
（一）理顺体制机制
紧紧围绕转变政府职能建设服务型政府这一核心，理顺各部门、各层级职责关系，建立体系完整、机构精干、运转协调、行为规范、公正透明的现代公路养护管理体制。
（二）完善运行机制
全面有效的履行公路管理养护职能，明确和强化责任，形成权责一致、分工合理、决策科学、管理顺畅、监督有力的公路管养运行机制。
（三）实现三个转变
云南省公路局养护设备管理整体性治理的改革精神和总体要求，要遵循公路管理养护发展客观规律，将机制创新、流程再造、管理方式创新以及健全部门间配合协调机制有机结合起来，实现养护设备管理的三个转变：其一，从分散管理向专业化集中管理转变：其二，从纵向分割管理向一体化纵向整合管理转变；其三，从职能界定模糊向横向、纵向职能分工明晰转变。
第二节 加强领导，整合资金和采购权限
养护设备采购资金的碎片化，是导致养护设备管理碎片化的主要原因；养护设备采购权限的碎片化，又是导致养护设备管理碎片的主要路径。整合采购资金和采购权限，是完善养护设备管理体制的核心问题。
一、组织保障
云南省公路局由设备物资处主要承担养护设备日常管理业务，但在养护设备的前期配置规划、购置资金的保障、在养护工程项目中的工期安排以及采购和日常使用中相关费用监管审计，紧靠设备物资处有限的人力物力难以完成如此巨大的系统工程，建议成立养护设备管理领导小组，加强部门间的合作和协调。领导小组构成如图 4.1.
养护设备管理领导小组成员部门职责是：
（一）计划统计处负责研究制定养护设备发展规划及实施方案；（二）财务处提供资金保障；（三）养护工程技术处（公路大件运输办公室）负责制定、审核中、大型养护设备使用工期，为中、大型养护设备调用提供依据；（四）设备物资处负责养护设备的日常管理，各类报表的汇总统计，设备发展规划的具体实施，统一行使养护设备的采购权，中、大型养护设备共享调用的监管；（五）监察审计处负责养护设备的采购及日常使用过程中相关费用的监察审计工作。
二、资金整合
由于云南省财政预算的申报体制为项目制，养护设备的购置更新预算在评分系统中得分较低，难以获得预算批复。现行的做法是以公路养护项目的形式申报预算，项目预算中的每公里养护费用定额包含了相关养护设备使用费。云南省财政厅将预算拨云南省公路局后，根据相关财务规定，财务处无权截留相关养护设备使用费，而只能如数下拨养护工程项目实施单位，造成了云南省公路局无养护设备购置资金，而下属各单位的养护设备购置资金又较为零散，难以构成规模经济效应。
预算整合的方式，可根据养护的使用频率和使用强度，设置合理的折旧系数，根据养护设备的闲置时间和在养护工程项目中的工作量提计折旧，折旧费用从养护项目工程费用中列支。养护设备的折旧费用的 70%由各养护设备管理单位留用，作为设备维护保养专项金费，其余 30%由各单位设立专门账户存管，按照云南省公路局养护设备配置发展规划，由云南省公路局统筹使用，只要用于养护设备的配置更新，各存管单位不得私自挪用。
三、采购权限整合
云南省公路局及所属单位作为一级独立法人，都具有组织招投标实施政府采购的权力，在养护设备采购中，各单位使用自有资金实施政府采购，虽然灵活性、时效性强，但不可避免的带来了行政审批复杂，招标采购成本高，最关键的是造成里养护设备购置的盲目性，重复购置问题突出，对于有限的财政资金是一种无形的浪费。
云南省公安系统对于警用设备的采购管理的做法值得借鉴。云南省公安系统的警用设备采购，无论其资金来源，凡属警用设备采购一律上报采购需求计划，上缴采购资金，由云南省公安厅统一办理政府采购，采购完成后，按各州（市）、县（区）警用设备需求，分发至各公安局。云南省财政厅也明确建议云南省公路局参照云南省公安厅的做法实施养护设备采购。在云南省公路局养护设备管理领导小组的统一领导下，按年度实施 1 至 2 次养护设备统一采购，云南省公路局所属各单位按时将设备需求上报采购计划，并上交采购资金，由云南省公路局汇总养护设备采购计划后，统一组织实施政府采购，采购完成后，按各单位需求，将养护设备发放给各公路管理总段。
第三节 重在合作，整合信息资源
整合信息资源，实现云南省公路局各部门各层级之间有效沟通，是完善养护设备管理体制的重要抓手。
一、部门合作机制的整合
云南省公路局国省干线养护工程的计划实施流程和各部门职责是：
（一）计划统计处和财务处共同组织养护工程项目计划的预算申报；（二）根据预算批复情况，计划统计处将拟实施养护工程项目计划以正式公文形式下发局属各公路管理总段，同时财务处下达预算资金；（三）养护工程具体实施单位将施工方案上报养护工程技术处（公路大件运输办公室），由该部门提供技术指导和方案审批；（四）养护工程具体实施单位将拟采购养护设备购置计划报设备物资处，由该部门负责设备选型、配置和采购指导，并审批；（五）在养护工程项目施工过程中，安全管理处负责安全管理和监督检查工作；（六）监察审计处负责养护工程项目事后审计工作。
在整个工作流程中，各部门彼此相对独立地行使职责，缺乏信息沟通机制和渠道，导致了云南省公路局养护设备管理的诸多碎片化问题。借鉴整体性治理理论的思想，首先应对部门协调合作机制进行整合。
计划统计处下达养护工程计划后，养护工程技术处应根据实施单位上报的施工方案的各项工程量，大致计算出所需投入养护设备的类型、型号、数量，设备物资处以此为参考依据，按就近原则将所需养护设备进行调配，无法调用的，进行采购性评估，根据评估结果决定纳入采购计划或向社会租赁。根据施工过程中的养护设备使用情况提计折旧资金，作为养护设备更新购置资金，由设备物资处统筹管理使用。
二、层级合作机制的整合
层级合作机制即上下级之间工作的协调配合。在部门合作的基础上，由于信息的不对称，上下级之间未必能全面了解情况。对于上级了说，信息不对称会影响决策和计划的制定，对下级来说会给具体工作的开展和实施带来巨大的困难。对云南省公路局养护设备管理来说，层级合作主要包括以下几个方面：
（一）养护工程技术处应及时将计算出所需投入养护设备的类型、型号、数量反馈实施单位工程技术部门，能否满足施工需要，实施单位工程技术部门要及时提出建议意见。或由实施单位工程技术部门直接提供需投入养护设备的类型、型号、数量，养护工程处审核后报送设备物资处。
（二）积极配合上级设备管理部门养护设备调配使用工作。
（三）养护工程实施单位要按时填报各类数据，确保数据的真实准确，为上级部门决策提供可靠依据。
三、区域合作机制的整合
在某些资产价格高、使用频率低的大型养护设备的配置和使用上，可以突破行政区域的束缚，按滇中、滇东北、滇东、滇东南、滇南、滇西南、滇西、滇西北的区域划分，建立养护设备区域共享调配机制。具体的做法是将大型养护设备按区域统一集中管理，由设备物资处委托本区域内某一公路管理总段下属机械化养护和应急中心具体负责设备的存放和日常管理，调配使用时，由设备需求单位上报请示设备物资处，机械化养护和应急中心接到设备物资处的设备调动通知单，即可与设备需求单位对接，具体办理设备调动使用事宜。在设备使用过程中，代管的机械化养护和应急中心负责全程监管。
第四节 发挥市场作用，整合政企部门
现代社会中政府与企业之间的目标一致性、关系平等性使二者存在相互合作的动机。①对于本文研究的云南省公路局养护设备管理整体性治理的问题，政企合作的方式只要是两个方面：
一、养护设备采购和维护保养方面的政企整合
云南省公路局可选择一揽子有一定品牌知名度、养护设备种类和类型号相对齐全、产品质量过硬、业内口碑良好的养护设备厂商，签订战略合作协议。在云南省公路局养护设备采购中，以邀请投标的方式，邀请战略合作厂商参与投标，中标者必须成立或委托代理公司成立专门的售后服务团队，对云南省公路局所有该品牌养护设备提供及时有效的售后服务。
二、应急保障方面的政企整合
2006 年省交通厅成立了厅突发事件应急工作领导小组和应急管理办公室，省公路局根据公路养护应急管理的特点，建立了云南省公路局防汛抗灾领导小组，领导小组下设办公室、交通管理指挥组、工程技术组、机械设备组、安全保障组、宣传报导组。省公路局所属各公路总段依据省局有关文件要求相应成立了公路总段一级水毁防抢应急指挥机构，并下设应急办公室作为日常工作机构，开展所辖公路水毁防抢和安全保通工作。
近些年，云南省公路管理系统以“平急结合”的原则，在加大了筑养路机械的投入力度的同时，逐步加强了应急机具保障。目前全局应急保障机具 223 台套，其中平板车 24 辆、挖掘机 34 台、推土机 21 台、装载机 131 台、空压机17 台、发电机组 20 套。除应急机械设备外，各公路总段还配备了若干指挥、保障、运输车辆。
但云南作为地震多发省区及多山的地形特点，各种自然灾害较多，公路遭受突发的自然灾害、地质病害影响较大。从过去的实践看，由于存在参加应急抢险花费成本较大，加之对社会力量来说应急抢险属于自愿性的，目前还没有法律规定社会机械设备有义务参加公路应急抢险，社会上的机械设备难以投入到公路养护抢险救灾中，干线公路的抢险、保通工作主要还是依靠各公路总段的养护应急机械设备。而各总段应急机械设备偏少，导致无法完全适应公路抢险救灾的需要。
在此背景下，云南省公路局可与私营设备租赁公司或其他工程建设施工单位签订合作协议，遇突发自然灾害或其他紧急情况事，云南省公路机械设备无法及时到达灾害现场或设备救援保障力量不足是，可以租赁的方式立即调派其设备投入应急保障工作一线，保证救援抢险的及时高效。
