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【题目】基于公共管理理论的食品安全监管研究
【绪论】地方政府如何解决食品安全监管难题绪论
【第二章】我国食品安全监管存在的问题
【第三章】我国食品安全监管困难的原因分析
【第四章】国内外食品安全监管的比较与启示
【第五章】完善我国食品安全监管的对策和建议
【结论/参考文献】国内食品安全监管机制研究结论与参考文献
三、 我国食品安全监管中存在问题的原因分析
（一）食品安全监管机构改革政策落地困难
1. 改革缺乏标准模式和具体指导意见
2013 年国务院出台机构改革方案，决定成立统一监管食品药品安全的国家食品药品监督管理总局。但方案并没有明确写明具体的改革方式，而后也没有出台相应的指导意见，中央政府层面对食品药品监管机构改革缺乏总体规范标准，虽然态度明确，要求建立统一权威的食品药品监管体系，但在实际中，要求地方政府负总责，给了地方政府一定的创新空间、自由操作的可能，这使得政策在地方执行不到位，出现了"一千个读者一千个哈姆雷特"的局面，机构改革也呈现出了地方特色，各地政府的当家人依据自己对政策的理解进行实际改革。食品安全监管机构改革这一思路本身并没有问题，但是在实际的改革进程中中央、地方相应的事权不清晰，权责不够对等，需要中央政府通过制定规范的标准来进行指导。
2. 政府部门对监管机构改革中出现问题的复杂性和艰巨性预估不足
食品安全监管机构改革作为一项公共政策，在出台前应该综合考虑到各个方面的问题，但政府部门对改革的艰巨性和复杂性预估不足，对政策目标的评估与试点没有达到良好的效果。食品监管作为专业技术性要求较高的工作，相应需要提供高素质的监管队伍，机构改革硬性将流通、餐饮消费、食品摊贩纳入食品药品监督管理，会导致队伍中的主要力量去应付技术要求不高、工作量巨大的日常检查，但政策制定中没有考虑到相应队伍的建设，只是将监管责任层层下放，造成基层缺人缺钱的局面，改革难以推动。
食药监管改革十年，形成了中央改革与地方改革不同步的情况，往往是中央改革完毕，地方还没有启动改革或者刚刚改革完成时，新的中央改革又开始了。
（二）用法律手段进行食品安全监管的意识和能力不足
1. 立法经验不足
因为我国长期处于物质相对匮乏的状态，政府在食品方面的主要任务是解决温饱，因此，食品安全法在立法过程中并没有将食品安全作为主要目标，导致相应的法律体系的构建也没有以食品安全为中心，体系中食品安全的法律原则体现不明显。同时，我国食品安全法律没有与国内外的食品安全形势变化紧密结合，近二十年来，我国的食品安全形势发生了很大变化，而法律基于其自身特点，在应对食品工业一体化、新型食源性疾病等各方面带来的新的挑战时表现滞后。与食品生产日益发展的工业技术相比，食品安全立法工作也出现了一定的滞后，在发达国家被广泛运用的 HACCP 体系、GMP 体系等在一定程度上加强了食品安全立法的专业性、有效性和科学性，但我国的立法工作没有及时吸纳新的管理科学、技术科学。
2. 执法者法律意识不强
我国经历了两千多年的封建社会历程，而这一统治模式中又一直施行高度的中央集权统治，因此是一个人治传统非常浓重的国家，而法治相对而言是在近些年才得到重视。
在食品安全监管部门，部分执法者法律意识不强，行政执法不严，不能有效履行法定职责，在执法过程中执法力度不够，导致部分法律不能被很好的贯彻落实，从而损害了社会利益。
中国社会科学网曾报道，以各类在华洋快餐为例，根据媒体的统计，5 年内共发生17 起食品安全事件，但处理结果大部分是以涉事餐厅整改自查、道歉等行为进行了结，仅有少部分被处罚。如 2011 年的味千拉面汤底非法添加的行为，最终被罚款 20 万元和78.66 万元，而味千拉面的日利润额平均为 115 万元，罚款无法对违法企业起到震慑作用。
3. 我国食品安全立法水平有待进一步提高
立法人员队伍建设对立法工作起着根本性的决定作用，食品安全立法是一项专业性很强的工作，涉及到政治、经济、民生、社会等等各个不同的领域，不具备相应的食品安全知识、法律专业知识和实践经验难以做好食品安全立法工作。立法人员应具备一定的行政管理、科学技术、民主法治、市场经济等方面的专业知识，但因为我国现阶段正处于法治建设阶段，缺乏立法专业人员，尤其缺乏既具备食品安全知识又具备法律专业背景，既有食品安全监管经验又有立法实践的人才，往往是立法人员不了解食品安全现实状况而食品安全监管人员不懂得法律架构，使得食品安全法律法规体系不能很好的运用于食品安全监管工作中。
（三）职能部门的食品安全监管工作有待进一步完善
1. 监管部门监管理念存在偏差
在传统的监管方式下，食品安全监管的主要目的是市场的平稳运行，这就决定了职能部门资源的配置和利用方式。然而，随着我国经济水平的不断发展，市场要求发生了变化，要求政府机关改变原有的食品安全监管方式，对食品安全监管权力进行合理的确立，要求食品安全监管以公共服务为主要目的。然而，我国的食品安全监管职能部门现在仍然习惯于使用强制性的行政监管方式，这种监管方式容易使监管机构过度使用自己权力，在一定程度上影响了市场调节。
但是，另一方面，在监管部门应当有所作为的建立并维护良好社会环境和市场秩序方面，却表现出了缺位的现象，监管部门之间争抢权利、推卸责任问题较为严重，庸政、懒政、怠政时有发生，更有甚者，为保护地方利益，对纳税多、规模大但存在食品安全隐患的企业采取保护态度。
2. 基层食品安全监管队伍力量薄弱
现今政府不能有效解决食品安全问题的原因还在于对安全问题的执法力度不够，其最根本的原因是基层食品安全监管部门所配备的监管人员与实际要求不相符，监管队伍力量不足，如石家庄市食品药品监督管理局承担着石家庄辖区内的食品生产经营者卫生许可，对餐饮业、食堂等消费环节进行食品安全监管，对保健食品、化妆品进行卫生监督的管理职能，负责对全市药品、医疗器械产品的研制、生产、流通、使用全过程的行政监督和技术监督，其共设 14 个职能处室，有干部职工 184 人，肩负着对全市 8499 家餐饮服务单位、1843 家保健食品经营企业、4095 家化妆品经营企业、14 家保健食品生产企业、2522 家药品零售企业、91 家医疗器械生产企业、95 家药品生产企业、1341 家化妆品使用单位、39 家药包材企业、902 家医疗器械经营企业、141 家药品批发企业、6231 家医疗机构、4 家化妆品生产企业、24 家医疗机构制剂室的监管任务。
由数据可以看出，监管部门人员数量与其所负职责不相匹配，队伍力量薄弱问题凸显。
另一方面，执法人员的业务素质能力不强也是制约执法力度的重要原因。同时，在监管队伍中还存在对监管工作认识不足的问题，部分同志对食品安全监管方式理解错误，认为食品安全监管是平时不出门，有事再出去。更有甚者认为只要加大对违法者的处罚力度，就能有效改善食品安全问题。
与日益复杂的食品安全形势相比，基层的食品安全监管人员数量已经无法满足需求，但受制于公务员编制的硬性规定，短期内解决人员数量这一问题无法实现，需要采取其他形势补充人力的不足。
3. 检验技术和能力不能适应需要
随着科学技术的不断发展，先进的工业设备生产技术不断进入食品生产加工领域，随之而出的非传统食品也进入民众的餐桌并占领了一席之地，新生食品、非传统食品的食品安全也开始受到更多关注。但是对食品质量安全的检测技术并没有与其同步发展，而表现出了耗时长、灵活性不够、灵敏度低、专业要求高等特点。
三鹿奶粉事件就突出反映了我国当前的检验技术的落后，之前，我国对奶粉中蛋白质含量的检测方式主要是使用凯氏定氮法，检测奶粉中的氮含量，再计算出蛋白质的含量，但这种检测方法不能有效区分出奶粉中氮的来源，部分不法商人发现漏洞后，通过向奶粉中加入大量含有氮元素的三聚氰胺使奶粉中氮元素含量提高。在三聚氰胺事故发生后，食品安全监管部门开始着手改进检测方法，做到了准确测定蛋白质的目的。另一方面，我国的食品检验检测多使用定性检测，这种检测方式使得检测结果的可信度大大降低，例如：一些农药残留快速检测的灵敏度不高，检验数据偏差较大，采用定性检测将对处于安全限值以下的农药残留检测为不合格，表现出了检测技术不成熟的特点，有待进一步提高。同时我国还对环境污染的痕迹检测技术也相对缺乏，没有大型的高精尖设备。
对食品安全监管的资金投入力度小，目前现有检测成本较高，用于科研开发的专项基金投入相对较少，缺乏相应的技术人才。综合言之，我国目前仍是发展中国家，食品安全的检测检验技术、检测检验设备的研发依然是考验我国食品安全的一大难题。
4. 缺乏科学有效的质量监管体系规范
我国目前的食品安全监管方式是由计划经济体制下的监管方式发展而来的，但随着食品生产工业化和科学技术的不断发展，食品安全问题逐渐凸显，仅仅依赖对食品进行检验和运用统计方法已经难以保证食品安全。食品安全监管部门采用的监管方式仍明显滞后于市场经济的发展，现阶段主要是依赖对市场上的食品进行抽检，根据抽检结果对不合格食品生产经营者进行处罚。这种监管方式主要侧重点是检验，对食品生产经营者的管理处于辅助地位，明显落后于发达国家以对食品生产经营者监管为主、对产品抽查检验的监管方式。
另一方面，政府部门作为食品安全监管的单一主体，独立完成食品检验检测、结果判定、食品生产经营者监管的全过程，忽视了其他主体的能动性，将权力过度集中，缺乏监管竞争的压力，公众容易质疑其公平公正性。运用新的监管方式给监管机构带来人力、物力、财力等各方面的挑战，尤其在有改革失败的风险下，监管机构更倾向于选择维持现有监管方式，缺乏改革的动力，导致监管方式逐渐不再适应社会的发展。
食品安全监管机构检力不足的窘境依然存在，随着食品生产经营者的不断增加，食品生产周期越来越短，加之食品检验的专业化和准确度要求高，造成监管机构检力不足的情况愈演愈烈，从一定程度上影响了对食品安全的监管。
发达国家现阶段将良好操作规范（GMP）、卫生标准操作程序（SSOP）、危害分析与关键控制点（HACCP）等质量管理体系广泛应用于食品安全监管中，我国作为发展中国家，在学习发达国家监管方式并在实际工作中实践时，对监管方式适应中国现实状况、理解把握的准确性等都会影响实际的效果。
（四）食品安全监管环境仍需进一步优化
1. 食品企业单纯追求经济利益，监管部门处罚力度不足
我国正在进行法治政府建设，国家的法制建设正在完善之中，食品安全执法工作也有待进一步的严格，新修订的食品安全法与 2009 年实施的食品安全法相比，加大了对违法食品生产经营者的处罚力度，提高了其违法成本，例如，新修订的食品安全法第一百二十二条规定，未取得许可而从事食品、食品添加剂生产经营活动的，没收其违法所得和违法生产经营的产品以及所使用的工具、设备和原料，"违法生产经营的产品货值不足一万元的，并处五至十万元罚款；货值一万元以上的，并处货值金额十倍至二十倍罚款。"2009 年实施的食品安全法对这一违法事实的处罚金额为"违法生产经营的产品货值不足一万元的，并处二千元至五万元罚款；货值金额一万元以上的，并处货值五倍至十倍罚款。"但与其它发达国家的食品安全法律体系相比，我国的食品安全法律仍存在对危害食品安全犯罪行为的处罚力度较小，罚款金额低的特点，对其的处罚主要集中在吊销行政许可证、罚款、警告、责令停产停业等行政处罚方面，而比较少应用到刑事处罚，这种以行政处罚为主的法律制度对减少违法食品生产经营者违法行为的作用较差，对违法食品生产经营者无法起到较好的震慑作用。
欧盟食品法规定，违法食品生产经营者最高需支付 5500 万美元的赔偿金，欧盟各成员国还可根据本国的具体情况进一步提高赔偿限额。英国的《食品安全法》规定，涉及食品安全的一般违法行为，政府部门将根据具体情节，对违法者处以 5000 英镑的罚款或 3 个月以内的监禁；情节严重的，政府最高可对违法者处以 2 年监禁或无上限罚款。
法国规定，超市销售超过标签上保质期的过期食品，将被勒令停业。
严格的行政处罚规定在一定程度上可以有效遏制食品安全事故的发生，所以，我国应该加大对违法食品生产经营者的惩罚力度。
2. 对食品企业的宣传教育力度不足
食品从业者掌握食品生产的加工流程、生产工艺、储存条件等等核心环节，在整个食品安全中承担主体地位，为食品安全提供基础，对食品安全的影响重大，现阶段，食品的源头污染依然得不到改善，食品流通方面存在较多问题，部分从业者诚信缺失、道德失范，为获得更高利益而蓄意造假、违法违规滥用添加剂的情况时有发生，影响恶劣，监管机构对其教育力度不足，社会环境相对宽容对其影响较大。
目前我国仅仅存在食品企业违法违规违章的处罚，较少进行对食品企业的教育。不注重对食品生产经营者宣传食品法律法规，使从业人员树立法治观念，增强守法自觉性自律性。没有建立良好的食品生产经营者培训机制，大部分的食品生产经营者不能有效认识到违法生产经营后果的严重性，形成食品行业整体素质偏低，生产经营者忽视食品安全问题，主观犯罪的问题突出。
3. 消费者维权意识不强、能力不足
我国消费者的食品安全意识依然不强，维权意识淡漠，不能有效发挥对食品安全的监督作用。消费者对法律法规的认识依然停留在制裁性和强制性层面，对法律是保护人民合法权益、保护消费者的有效工具认识不足。在食品安全事故发生后，食品生产经营者需要面对的一般是来自监督管理部门的处罚，对消费者的赔偿压力很小，消费者出现食物中毒等情况时，也因为最根本的食品安全法律知识匮乏而不进行维权。
由于经济发展不均衡，部分消费者的经济水平依然维持在温饱线上，导致其关注点主要集中在食品数量而不是食品安全上，使其趋向于购买零售市场上的三无产品，受食品安全威胁的概率更高，但进行维权的可能性更低。
另一方面，消费者进行维权的成本过高，一部分是经济成本，消费者在发现有可能存在食品安全问题的食品时需自行垫付鉴定费用，几十元的食品动辄需要上千元的鉴定费用，使消费者放弃维权，一部分是时间成本，消费者维权主要有同食品生产者和贸易商进行商议解决、申请调解、向食品安全监管部门进行申诉、申请仲裁和行政诉讼五种方式，而一般情况下均需要进行诉讼来完结维权过程，这需要耗费大量时间，增加了消费者的维权成本。
