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【题目】基于公共管理理论的食品安全监管研究
【绪论】地方政府如何解决食品安全监管难题绪论
【第二章】我国食品安全监管存在的问题
【第三章】我国食品安全监管困难的原因分析
【第四章】国内外食品安全监管的比较与启示
【第五章】完善我国食品安全监管的对策和建议
【结论/参考文献】国内食品安全监管机制研究结论与参考文献
二、 我国食品安全监管存在的问题
（一）监管机构数次变革仍不能适应需求
1. 我国食品安全监管机构改革历程
建国至今我国的食品安全监管机构经历了几次变革，经过几次职能分配，我国的监管组织体系不断壮大，体系职责更加明确，按照食品进入市场的途径从源头分类监管，种植、加工、市场各环节都设置监管。各机构成立时间、机构名称、依据的法律或文件及主要职能如表 1 我国食品安全监管机构改革历程所示。
2. 现阶段机构整合不到位，人员配备严重不足
历经几次改革之后，我国的食品安全监管机构改革逐渐陷入僵局，在单部门监管和多部门监管两种方式中举棋不定，没有构建有效的适合我国国情的监管方式，虽然专业监督管理组织在不断壮大，但是这些问题在体系建设中依然没有得到解决。
在现今的市场监管中，基层组织机构三合一机构改革，造成工商主动，食药被动，质监静观其变的局面。而且三合一后不一定就是"1+1+1=3"这么简单，如今的实际情况可以不夸张的说是"1+1+1<3",就食品安全而言目前的局面是流通环节发证率较高，相对管理粗放，造成市场巡查任务过重，甚至是缺少人员与精力去做精做好。三合一管理的着力点只是用在了面子上，是一种不科学的资源配置，也是一种不科学的组织模式。
机构的整合与设立，缺乏科学性和前瞻性，现在为了减少机构数量，把不同的职能机构也进行了整改，本末倒置，造成机构业务的扩大，能力的缩水，重心不突出，力量分散。安徽在所有县区进行了三合一的机构改革，但出现了机构人员严重不足的问题。
成立市场局后，人员编制由原来最小的县食药局有二十多人变为食品药品只设两个股，每个股 2-4 人。具体到乡镇一级并没有增加人员，而只是增加了食品药品和质量监督的职能。各地新成立的机构其监管对象和执法环节也没有做到统一。有的省其机构改革方案多次修改虽然方案制定完成，但办公场地、人员、经费都没有得到落实，基层承受了很大的压力。
食品安全监管机构设置不科学带来了很多不利影响，多部门监管如同九龙治水，在实际监管工作中容易发生职责不清、分工交叉、多头管理的现象，而在食品安全事故发生后，各部门间相互推诿责任。单部门监管改革前期未充分做好科学设置，导致基层部门与人员的严重不足，从而缺乏对市场的有效控制，食品安全事故依然不能完全杜绝，大众对监管机构的监管能力逐渐失去信心。
（二）食品安全监管法律法规体系不完善
我国的《食品安全法》是在食品卫生法的基础上制定完成，于 2009 年公布实施，在保障食品安全方面发挥了重要的作用，但食品生产企业违法生产经营现象依然存在，食品安全事件时有发生，食品安全法并不能完全满足食品安全的需要。2014 年 6 月，国务院向十二届全国人大常委会第九次会议提交了食品安全法修订草案，进行审议，修订后的食品安全法于 2015 年 10 月 1 日起施行。新修订的食品安全法旨在建立更严格的监管制度，突出了预防为主、风险防范，并建立了更严格的法律责任制度，但仍存在需要不断完善的地方。
1. 法规和规章制度与现有法律不能很好的衔接
《食品安全法》作为我国食品安全监管法律体系的核心，确立了食品安全监管的根本精神，但对具体事项并未作出明确规定，法律中多处出现"具体管理办法由国务院规定"、"由地方立法机关结合当地区域内的实际情况制定方案"等规定，对食安法规定的公众可免费查阅食品安全国家标准、地方标准、企业标准，食品生产经营者对食品检验机构检验结论有异议可申请复检等工作，并没有相应的法规或规章对信息公开、复检等工作进行相应的规范，缺乏配套法规规章，使食品安全法犹如复杂建筑物单薄的梁柱，难以支撑食品安全这一重任。2006 年《农产品质量安全法》的颁布实施，完善了我国食品安全法律体系，改变了农产品质量管理工作没有法律依据的状况，但是要真正做到"令行禁止"还需要具体的实施细则和相应的规章制度。目前在食品农产品种植和养殖方面，滥用农药、肥料、兽药和饲料添加剂的现象依然存在，造成了食品的源头污染。这些问题都是由于监管部门没有制定与相应的法律相配套实施的法规和部门规章，法律与法规的关系就像大脑与身体的关系，缺乏法规规章的法律，空有法律精神，在实际应用中难以施行。
2. 立法的前瞻性不足
我国的《农业法》修订于 2003 年，《产品质量法》的最近一次修订时间为 2000 年，《消费者权益保护法》颁布于 1994 年，几年间，我国的社会环境发生了翻天覆地的变化，食品安全领域也发生了巨大的变化，电子商务在食品销售中的运用、转基因食品的广泛应用、农药兽药种类呈数量级增长等新兴情况井喷式出现，人民对食品安全的要求也大幅提高，食品安全法律体系规范社会行为的作用没有完全发挥。同时，法律法规的修订往往是食品安全事故发生后，再根据事故原因，试验研究等拟定相关法律标准，然后再制定相应条款。对市场控制前瞻性不足，使得不少不法分子钻法律的漏洞。
（三）食品安全监管机制不完善
1. 对中小企业的监管不到位
我国的食品市场准入机制主要包括三个方面的内容，一是食品生产许可证制度，该制度对食品生产加工企业保证提供安全食品的能力提出了具体的要求，如对原材料的验收、对生产工艺的设计、生产企业自检设备和能力、生产环境、人员能力等，按照要求取得食品生产许可证，否则不得生产食品；二是强制检验制度，要求食品生产加工企业必须按规定完成对产品的自检，只有自检合格的产品才能进入市场；三是市场准入标志制度，即获得食品生产许可证的食品生产加工企业需要在其产品上加贴特制的标志。
但是这些市场准入机制只对具有一定规模的食品生产企业具有约束效力，而我国食品生产企业现状是，成规模的食品生产企业仅占 5.8%,而小企业小作坊占 94.2%,占据绝对比重，现行的市场准入机制无法约束这些小企业小作坊，这些小企业小作坊的食品生产加工设备落后，从业人员素质低，但是生产加工量巨大，充斥了整个食品市场，正是由这些小企业小作坊生产出来的食品对我国的食品安全造成了巨大的威胁，也给食品安全监管带来了困难。因此，根据实际情况制定更加有效和更为严格的食品市场准入机制，提高市场准入条件，才能够从源头上消除食品安全隐患。
2. 监管方式单一，缺乏对过程的监控
与其它发达国家相比，我国的食品安全监管方式相对比较单一，受工作人员少、人员能力不均、工作量大等因素的制约，在监管过程中，主要采取了对生产经营企业生产经营环境、生产经营记录、产品质量抽查等方式，缺乏系统性和对食品安全工作的全面把握。这种单一的监管方式存在很多缺陷，如对生产经营环境、生产经营记录的检查并不能完全反应真实的情况，其很大程度上决定于经营者的诚信度，使检查流于形式，无法发现深层次的问题，产品质量抽查对执法人员的专业水平要求较高，抽查出能均衡反应产品平均质量的样品存在一定难度，同时检测机构的技术水平也对抽检产品结果的影响较大，这些情况都会影响监管的科学性和有效性。这种重检验轻监管的方式对降低食品安全风险的作用微乎其微，没有将食品安全监管作为一个体系，严重制约着监管水平的提高。
另一方面，由于近几年食品安全事故频发，对某类食品的突击专项检查牵扯了食品安全监管机构大量的人力物力，在食品安全事故发生后，为平息风头，监管机构对该类商品展开地毯式的检查，基层执法人员忙于进行此类运动式执法，而当事件平息后则不再进行监管，同类问题往往再次发生，这种监管方式耗费巨大却对食品安全没有切实起到作用，使食品安全陷入了出现问题-集中监管-缓解-出现问题-集中监管的恶性循环。轻事前监管重事后补救的监管手段严重损害了法律尊严，违背了法治精神，也使食品生产经营者存在侥幸心理，造成执法不公正，同时增加了执法成本，使食品安全监管走形式主义，降低了执法有效性，不能根本解决食品安全问题。
3. 认证管理滞后，食品安全状况参差不齐
在国内目前存在多种认证，最常见的为 QS 认证暨食品生产许可认证，带有 QS 标志的产品就代表着经过国家的批准。目前，我国已经对 28 大类食品实行了 QS 认证，然而这 28 类食品的认证标准大都是十年前的标准，基本都是在 2002-2006 年间根据各类别食品安全管理细则制定的。这些认证标准不能与时俱进及时更新，部分标准已相对落后，不能适应当今生产形势需求。
市场上常见的有机食品认证是"由具有资质的认证机构通过认证，证明该食品的生产、加工、储存、运输和销售等环节均符合有机食品的标准的认证方式".而需要引起注意的是，我国现阶段还没有关于有机食品的统一标准，出口的有机食品则主要依据进口国的相关标准，但各个国家之间有机食品的标准也有很多不同之处。
目前，我国的认证种类繁多，部分认证标准也相对落后，很多还存在重复认证，认证工作没有在政府机构的有效监管之下形成系统，种类多但覆盖并不全面，认证科学性也有待考证，存在规范性不能满足要求的情况，而且部分认证在民众心中也没有权威性，很多被认证后的食品发生安全事故后影响更广、性质更恶劣。
（四）未建立起完善的食品生产监管的社会环境
1. 部分食品企业社会责任和安全意识淡薄
由于国内很多食品生产企业在生产过程中追求最多的利益，从而忽视了食品质量安全问题。很多食品企业（包括国内知名食品企业）食品安全问题时有发生，究其原因是大多数食品生产企业缺乏自律性，在生产经营过程中没有按照相关法律法规对生产进行管理，缺乏法律规定的相应条件（环境、设备、人员、生产许可、管理体系等）依然进行生产。部分企业对于食品质量不符合规定要求的，很多时候放之任之，更有甚者，一些不法企业为追求利益而采购不合格、陈化过期的、变质的、污浊不洁的生产原料进行加工食品。
《加强食品质量安全监督管理工作实施意见》中规定"食品加工企业的环境条件必须能够保证产品质量，食品生产企业周围一定范围内不得有污染源，不得有昆虫大量孳生的潜在场所".但是在实际生产中，很多食品加工企业不重视生产卫生环境，从管理上就缺乏认识。食品市场流通相对较快，从食品加工到食用环节周期很短，由于食品特性等原因造成部分企业存在侥幸心理，不重视食品加工的环境卫生。
我国食品安全相关法律及国务院出台的相关文件中都对食品包装、贮存、运输进行了规定，食品链物流标准随着行业发展和食品安全生产，市场需求迫切，我国目前也出台了相关标准，标准的制定是食品物流行业健康发展的基础，也为食品品质安全提供了保障，达到在物流环节保证食品安全的目的。但是很多企业忽略规定要求，在食品包装、贮存、运输阶段不注重食品安全卫生，给食品安全带来过程管理隐患。
2. 大众媒体未充分发挥舆论监督作用于维军在《国际贸易中的舆论壁垒激起对应措施-兼谈正确发挥媒体在食品安全中舆论监督作用》中指出"要正确的发挥新闻媒体对食品安全的舆论监督作用".各类新闻媒体所发挥的对言论的影响和对食品从业者的监督作用对食品安全能够起到正面的引导作用，对食品安全问题的曝光、对不法食品生产企业的揭露能够有效降低消费者的经济与健康损失，确保公众的知情权。
我国目前的食品安全问题曝光信息渠道不够畅通，虽然各级政府部门均设有"XX热线、XX 信箱"等投诉举报渠道，但因为不注重宣传，并未发挥应有的作用。传统媒体和新媒体没有建立食品安全问题曝光长效机制，舆论监督对不良食品生产经营者未形成足够的震慑。
同时，另一方面也要防止部分媒体出于炒作或制造事端的目的而以偏概全的进行不实报道，掀起舆论争端，甚至为外媒对我国的反面报道提供素材。媒体在为了获取新闻价值及博取观众特别是网络如此发达的今天，一些不正规的小网站、被某些不法团体操纵的论坛博客等，往往会夸大事实，散播虚假消息，控制不好就会引起相应的恐慌，甚至是影响对我国食品安全在国际上的形象。
3. 消费者的监督作用未得到充分发挥
为有效维护我国消费者的合法权益和经济利益，不断促进市场经济的健康有序发展，我国在 1994 年就出台了《消费者权益保护法》，但是目前我国很多消费者在食品安全上合法权益受到侵犯后却不进行维权，甚至没有维权意识，在遇到伪劣食品等问题时不能有效运用《食品安全法》等有关法律法规进行维权。在当前的社会经济条件下，不少食品生产经营者为赚取暴利而制假售假，严重损害了消费者的权益，同时一些消费者缺乏维权意识，即使发现被侵权的现象，也往往得过且过，没有积极主动的采取法律的方式来维护自身的合法权益，使不良商家的违法行为愈演愈烈。另外因为部分地区经济发展水平较差，还存在部分消费者在明知商品为假冒伪劣的情况下依然购买的情况，更在一定程度上纵容了不法商家制假售假的行为，也助长了社会上的不良之风。
另一方面，有些消费者虽有一定的维权意识，但侵权实际发生后，无法寻求到有效的维权途径，不知道向哪个部门投诉或不知道怎样投诉，即使反映了问题，也不能及时有效地得到解决，使得消费者的维权积极性受到打击。
